应急管理体制跨国比较_洪凯主编_9787566802477

　　完善应急管理体制是全面加强政府应急管理能力建设的基础。对于刚刚起步的中国应急管理事业而言，充分借鉴国外政府应急管理体制的经验，是完善我国政府应急管理体制的终南捷径，也是应急管理学人借以登堂入室的不二法门。2009年4月，暨南大学应急管理学院在全国率先成立后，应急管理体制跨国比较作为学院重点支持的一个方向率先开展研究。在笔者和所指导研究生的共同努力下，取得了一批成果，先后在《中国应急管理》、《东北亚论坛》、《中国安全生产科学技术》、《东南亚纵横》等学术期刊发表了多篇相关论文。2007级硕士研究生彭蕾蕾和2008级硕士研究生侯丹丹先后到台湾高雄大学做交换生，并到铭传大学等地学习交流。2006级硕士研究生陈宏泰毕业后进人广东省应急办工作。2011级硕士研究生黄菲菲获得国家奖学金并赴台北大学做交换生。
　　《应急管理理论与实务丛书：应急管理体制跨国比较》共分十章，分别由洪凯、钟文娜、方媛、朱珺、邓庆玲、刘蕾、彭蕾蕾、魏祖志、邓萱、侯丹丹负责撰写。全书大纲撰写、项目统筹、统稿由洪凯负责，2011级硕士生黄菲菲协助部分统稿工作。
　　感谢暨南大学应急管理学院领导和前辈们的大力支持，感谢河南理工大学夏保成教授等同行前辈的指导和帮助，同时还要感谢暨南大学出版社的热心帮助。

　　加强处置突发事件的应急管理能力，科学应对各类危机是当今各国政府必须面对的一个重大课题。中国作为发展中大国所面临的复杂而尖锐的应急管理形势，迫切需要政府与学术界充分借鉴发达国家和广大发展中国家的先进理念、体制、机制、管理、技术等，了解和熟悉世界各国政府的应急管理体制与机制，寻找可资政府应急管理合作的空间与领域，寻求适宜的国际合作模式，推进政府应急能力的全方位建设和政府应急管理的国际合作。
　　现代政府理论认为，职能、机构、体制、过程是政府制度的四大支柱，加强政府应急管理能力建设，前提是应急法制建设，基础是政府应急体制，关键是政府应急机制，切人口是应急预案。本书重点关注世界主要国家政府与政府间合作组织在以上四大领域的经验与启示，各部分概述如下：
　　美国是发达国家中应急管理法制、体制、机制最为健全的国家之一，其政府应急管理体制被公认为世界各国的样板。美国政府应急管理经历了以民防为主、以救灾为主、救灾与民防整合、重反恐轻救灾等时期。在“9·11”事件之后，美国逐步建立了相对完善的应急管理组织体系，形成了联邦政府的国土安全部、州政府应急管理局以及地方政府应急管理中心的三层组织结构。美国应急管理体制中最为突出的是制定了一套完整的应急反应框架（NationalResponseFramework）作为应对各种紧急情况的指南，该框架将应急响应活动分为准备、响应和恢复三个阶段，是一个具有可扩展性、灵活性和适应性的协调结构。美国应急管理组织机构建制化、救援队伍专业化、运行机制科学化、处置过程程序化、法制基础规范化、救援行动法制化、救急资源多样化、保障系统科技化、防灾知识网络化、公众参与普及化、民间救助多样化、救助期限持续化的特点是值得借鉴的有益经验。
　　俄罗斯为应对各种突发事件，从国情出发，建立了以总统为核心，联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作、相互协调的危机管理机制。俄罗斯联邦的联合应急机制（USEPE）包括组织、地方、地区、区域、联邦五个基本层次，每个层次有一个相似的操作程序和管理机构，还有应急救援力量，财政、物资储备和技术支持，通信、预警和信息支持系统。在危机管理中，中枢指挥系统强权集中，应急管理体制分级负责有条不紊。反应灵敏、功能强大的信息报告体系，储备充足的应急物资和装备精良的应急队伍，权威、完备的法律法规体系发挥着重要作用。俄罗斯特别重视联合应急方面的协调管理及与国际相关组织的合作，此外，为减少和应对巨灾的发生，俄罗斯建立了相应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。
　　日本危机管理体系的构建经历了由“综合防灾管理体制”逐渐转向“国家危机管理体制”的动态演变过程，该国强调“强内阁、大安全”，建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，突发事件牵头部门相对集中管理，中央、都道府县、市町村三级应急管理体制。日本形成了完善的公共事业机关应急管理参与机制，放送协会NHK、红十字会、“日银”等在遇到灾难时均需履行各自的义务，而自主防灾组织也从临时性、简单化发展到长期稳定性、完整性，职能也逐渐渗透到防灾、应急响应和灾后恢复重建的全部环节。日本处置有力和协调统一的应急管理体制、全方位覆盖的应急法律体系、层次分明职责明确的应对计划、反应迅速执行高效的救援体系、高度的全民防灾意识、先进的科学技术、巨大的资源投入以及严密稳妥的灾后重建对策，对于我国来说都是极具价值启发和借鉴的。
　　英国危机管理的一大特色即地方层次的危机应对和恢复工作的运行机制，包括铜色操作层、银色策略层、金色战略层三个层次。该机制既是一种应急处置运行模式，又是一个应急处置工作系统。一方面，根据事件性质和大小，规定形成不同的组织结构；另一方面，“金、银、铜”三个层级的组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个应急处置工作系统。英国对于伦敦地铁爆炸事件、疯牛病危机、西北部普斯菲尔德镇油库爆炸的积极应对等对我国具有深刻的启示，如有效处置危机事件需充分利用现有法律和社会体系保证救援、充分发挥各种媒体作用、及时公开报道、迅速启动各项救援和善后工作等。

　　相关部门也都有各自的预算，如美国陆军工程兵总部每年用于民用救灾的资金预算是12亿美元；农业部农场服务局每年用于对受灾农场主的救助资金为30亿至40亿美元（补助受灾损失的50%～70%）；农业部食品和营养管理局每年对处于贫困线以下的1900万人的食品救助资金为210亿美元（按每月每人78美元给予食品救济，同时又安排40亿美元用于妇女儿童食品营养计划）。
　　美国政府在应急管理中，普遍运用了比较先进的技术装备。美国政府的地球气象卫星、资源卫星的遥感技术早已运用于灾害检测、预警预报和跟踪。仅美国林业局、消防局就装备了114辆消防坦克、96架巡逻直升机。美国陆军工程兵装备有数百套具有先进计算机数字技术的指挥车辆，用于现场指挥。美国红十字会在全国装备有320辆食品快餐车，解决灾民临时就餐问题。若救援装备不能满足需要，根据法律还可征用民航、铁路、商船抢运救援物资，必要时还可动用联邦正规部队抢险救援。
　　5.防灾知识网络化，公众参与普及化
　　FEMA通过实施“e-FEMA”战略，建立了应急信息系统层次结构模型，不仅能使各类应急信息系统的信息资源得到及时更新，还可促进不同系统之间的信息资源共享，为应急决策过程提供技术支持。目前在美国得到广泛应用的信息系统包括以下三个系统①：
　　（1）联邦应急管理信息系统。这是一个决策支持系统，综合考虑了应急管理的所有阶段（预防、准备、响应、恢复阶段），主要用来管理应急管理过程中的计划、协调、响应、培训和演习事务。从FEMA网站建设情况看，该网站体现了以人为本的原则，内容涉及危机前、危急中、危机后的方方面面，拥有多用户进入接口，为用户方便查找自己所需信息提供了便利。人们能通过网站准确了解各种灾害的特点，以便在发生危机时实施有效的自救。公众也可通过在网站上申请而获得有效的帮助，还可及时了解各种危机发生的情况和当前处理情况，以及应对各种危机有效的简易措施，使危机带来的损失减到最低。2002年9月，其网站上公布了一篇长达100多页的文章，题目为“你准备好了吗？——市民灾害准备指南”，该指南在一定程度上成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本，有效达到了通过网络进行全民教育的目的，并逐渐形成全社会参与应急管理的局面。FEMA网站还建立了与其他网站的链接，有利于各网站间信息资源的整合和共享及各部门的协调，提高了办事效率。
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