中华人民共和国慈善法学习问答_全国人大内务司法委员会内务室，民政部政策法规司，于建伟编_9787509374610

　　准确阐释立法原意；积极回应社会关切；权*指导立足法律实践问题；权指导法律实务

　　慈善法的制定，是我国慈善事业发展史上具有里程碑意义的大事，全国人大内司委和民政部慈善法起草团队编写的这本学习问答，对慈善法作了全面而深入的解读。本书以问题为导向，设置了90个问题，准确阐述慈善法法条含义，为行政执法人员、慈善组织工作人员、理论研究人员和社会大众提供了权*的学习读本。

　　12.慈善法规定的慈善事业管理体制是怎样的?

　　慈善法第六条规定：“国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作;县级以上人民政府有关部门依照本法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好相关工作。”同时，慈善法还对慈善组织内部治理、行业自律和社会监督等作了规定。

　　（1）民政部门负有主管职责

　　长期以来，民政部门负责包括慈善组织在内的社会组织的登记管理，并制定慈善事业发展规划、规章和相关政策。1998年国务院制定的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年《基金会管理条例》都规定，国务院和县级以上地方人民政府民政部门是本级人民政府社会组织的登记管理机关。根据2008年《国务院办公厅关于印发民政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]62号）要求，在慈善事业发展方面，民政部负有“组织拟订促进慈善事业的政策”“组织、指导社会捐助工作”的职能，同时还承担“依法对社会团体、基金会、民办非企业单位进行登记管理和监察”以及“推进社会工作人才队伍建设和相关志愿者队伍建设”等与慈善事业密切相关的职能。地方各级人民政府据此对地方各级民政部门的职责也作出了相应规定。2014年《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（国发[2014]61号）进一步明确了民政部门主管慈善工作、促进慈善事业发展的角色定位，强调要加强对慈善工作的组织领导，建立健全组织协调机制，并规定了民政部门的一些监管职责：民政部门“要围绕慈善组织募捐活动、财产管理和使用、信息公开等内容，建立健全并落实日常监督检查制度、重大慈善项目专项检查制度、慈善组织及其负责人信用记录制度，并依法对违法违规行为进行处罚。”由此可见，当前，慈善事业发展的监督管理和促进发展的职责主要由民政部门承担，近十年来，我国慈善事业发展迅速，社会组织数量逐年增加，社会捐赠总额总体呈增长态势，总体来说，是富有成效的。

　　在慈善法起草过程中，绝大多数意见赞成继续由民政部门主管慈善工作。也有部分意见建议借鉴英国的做法，设立国家慈善委员会作为国务院议事协调机构，负责综合协调各职能部门，统一监管我国慈善工作。我们认为，能否有效地监管慈善活动，并不在于是否设立慈善委员会这个新机构，而是在于监管措施的赋予是否合理，监管水平是否跟得上，监管是否及时、依法。慈善法从我国国情出发，保持目前行政管理体制不变，继续由民政部门主管慈善工作。慈善法监督管理一章详细规定了民政部门的具体职责和监管措施。

　　（2）政府其他相关部门应当依法各尽其责

　　民政部门“主管”慈善工作，并不是说与慈善有关的所有工作，都由民政一个部门负责监督管理。如前所述，慈善法规定的“慈善”是“大慈善”，涵盖教育、科学、文化、卫生、体育、生态环境等多项社会公益事业，不同领域都有相应行业行政主管部门。可见，慈善事业涉及部门众多，要形成监管合力，必须在明确主管职责的基础上，同时强调多部门的协同治理。鉴于此，慈善法第六条规定：“……县级以上人民政府有关部门依照本法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好相关工作。”下面，就慈善事业管理中涉及的“有关部门”及其主要职责作简要说明。31.慈善组织开展定向募捐应当遵循什么要求?

　　慈善法第二十八条规定：“慈善组织自登记之日起可以开展定向募捐。慈善组织开展定向募捐，应当在发起人、理事会成员和会员等特定对象的范围内进行，并向募捐对象说明募捐目的、募得款物用途等事项。”根据本条规定，慈善组织开展定向募捐，应当符合以下几个方面的要求：

　　一是限定在特定对象范围内。公开募捐与定向募捐最大的区别就在于募捐对象是否特定。对象特定并没有数量的要求，而是指募捐对象的范围是可控的，限制在一定范围内，即慈善组织的发起人、理事会成员和会员等。

　　二是向募捐对象说明募捐目的。每次募捐活动都应当有明确的目的，募捐目的是吸引募捐对象捐赠财物的重要依据，慈善组织应当作出详细阐释。至于募捐目的具体为何，慈善法没有限制，只要符合慈善法第三条规定以及慈善组织章程规定的慈善宗旨即可。

　　三是向募捐对象说明募得款物用途等。定向募捐结束后，慈善组织有义务及时向募捐对象公开相应信息，包括但不限于募捐情况、募得款物用途、慈善项目开展情况、项目评估情况等。慈善组织没有及时向募捐对象公开这些信息的，募捐对象有权利要求其作出说明。

　　四是不得采取或者变相采取公开募捐的方式。慈善法第二十九条对此作了明确规定，以防假借定向募捐之名行公开募捐之实，扰乱募捐秩序。

　　32.慈善组织如何取得公开募捐资格?

　　在慈善法起草过程中，什么样的慈善组织可以公开募捐，一直是争议较大的问题之一。慈善法通过前，仅红十字会法规定红十字会为开展救助工作，可以进行募捐活动，《基金会管理条例规定》公募基金会可以面向公众募捐，尚没有一部法律法规统一规范各类社会团体、基金会、民办非企业单位等非营利组织的募捐行为。各地进行了一定的探索，做法也不一致，差别很大，比如，江苏、湖南、长沙等地方采许可制，规定公益性社会团体和非营利事业单位开展慈善募捐活动，必须事先取得慈善募捐活动许可证。上海、宁波等地方采备案制，规定募捐组织开展募捐活动，应当制定募捐方案，并在募捐活动开始前向募捐活动所在地的民政部门办理备案手续。广州等地方采许可兼备案制，规定红十字会、慈善会和公募基金会应当在募捐活动开始前将募捐方案报送民政部门备案，其他公益性社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位开展募捐活动，应当向民政部门申请募捐许可。学者建议稿在这一问题上意见也不一致，如中国公益研究院起草的建议稿采备案制，中山大学起草的建议稿则采许可制。

　　我们对这一问题进行了深入调研，听取了包括地方人大、民政部门、部分慈善组织和全国人大代表的意见。实践中基金会等慈善组织募捐行为不规范，利用慈善名义敛财、挪用或转移募得款物，违规关联交易，虚列公益支出，向捐赠人提供捐赠回扣等违法违规行为屡见不鲜，我国目前慈善组织数量不少，但良莠不齐，运作规范、具有较高社会公信力的慈善组织还不多，采取许可制更符合我国国情。具体而言，根据慈善法第二十二条的规定，慈善组织要想取得公开募捐资格，主要有两种途径：

　　一是申请公开募捐资格。慈善法第二十二条第一款规定：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，发给公开募捐资格证书;不符合条件的，不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。”根据这一规定，慈善组织开展公开募捐，必须事先取得公开募捐资格，取得这一资格需要满足以下三个条件：（1）依法登记满二年。慈善法设定了两年过渡期，慈善组织从登记之日起就可以开展定向募捐，但不得面向社会公众开展公开募捐。这样规定，主要考虑到慈善法通过后，设立慈善组织较为便捷，相比定向募捐，公开募捐要求慈善组织的信誉度更高，一旦发生违法募捐行为，影响的范围更广。在两年过渡期里，民政部门和社会公众可以对慈善组织的内部运作、慈善项目的开展情况等进行考察。（2）内部治理结构健全、运作规范。慈善法规定，只有内部治理结构健全、运作规范的慈善组织，在经过两年的过渡期后才能取得公开募捐资格。慈善组织应当切实加强自我管理，要建立健全内部治理结构，完善决策、执行、监督制度和决策机构议事规则，加强内部控制和内部审计，确保人员、财产、慈善活动按照组织章程有序运作。执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度，并接受政府有关部门的监督管理。涉及关联交易的，决策程序应当公开透明，确保没有利用关联关系，损害慈善组织、受益人的利益和社会公共利益。确保没有因违反慈善法以及相关法律法规受到行政处罚。（3）向民政部门提出申请。公开募捐资格不是自动获得的，应当由慈善组织向其登记的民政部门提出申请。慈善法颁布实施后，我国慈善组织的数量会有较大幅度的增长，民政部门难以在众多慈善组织中主动认定哪些慈善组织符合发给公开募捐资格证书的条件，而且有些慈善组织可能认为定向募捐已经完全满足其日常运作需要，对申请公开募捐资格证书并不热衷。民政部门在受理慈善组织的申请后，应当在二十日内作出决定，符合条件的，发给公开募捐资格证书，不符合条件的，应当书面说明理由。

　　二是法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体。这主要是指公募基金会，《基金会管理条例》将基金会分为面向公众募捐的基金会和不得面向公众募捐的基金会，分别设置了不同的设立条件，公募基金会的设立条件在原始基金的数额上要远高于非公募基金会。慈善法颁布实施之前，这些组织根据法律和行政法规的规定已经在开展公开募捐活动，为了不影响这些组织在慈善法颁布实施之后继续开展募捐活动，特别规定由民政部门直接发给公开募捐资格证书。

　　33.开展公开募捐可以采取哪些方式?

　　慈善法第二十三条第一款规定：“开展公开募捐，可以采取下列方式：（一）在公共场所设置募捐箱;（二）举办面向社会公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等;（三）通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息;（四）其他公开募捐方式。”

　　根据这一规定，慈善组织开展公开募捐可以采取下列方式：

　　一是在公共场所设置募捐箱。在银行、商场、超市等地方设置固定募捐箱，或者在公园、市政广场等人流量较为密集的公共场所设置流动募捐箱，都是较为常见的募捐方式。需要注意的是，在公共场所设置募捐箱，除了需要事先取得公开募捐资格证书，还可能需要取得公共场所管理者的同意和城市市容市政等部门的许可。

　　二是举办义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等。义演、义赛、义卖、义展、义拍，是指慈善组织通过组织表演、比赛、买卖、展览、拍卖会等活动，扣除合理成本后的全部收入，即为募捐所得。慈善晚会，是指慈善组织通过邀请不特定多数人参加晚会的形式，向参加者募集财产的活动。这些形式已经广泛运用在募捐活动中，并且取得了很好的效果，既宣传了慈善理念，又收获了爱心。

　　三是通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息。慈善组织开展公开募捐的效果如何，关键要看募捐信息的传播速度和范围，当前，通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息已经屡见不鲜了，其能够使更多的人知悉募捐活动，慈善法肯定了这些做法。

　　四是其他公开募捐方式。上述三种募捐方式并没有穷尽目前慈善组织能够采用的所有方式，生活中比较常见的还有上门募捐、电话募捐、短信募捐等等。而且随着信息技术的不断发展，出现新的信息传播途径，募捐方式也必将不断创新，慈善法无法一一穷尽，也没有必要因此频繁地修改慈善法。所以，这一规定为今后募捐方式的创新和发展留下了空间。

　　慈善法第二十三条第二款同时规定：“慈善组织采取前款第一项、第二项规定的方式开展公开募捐的，应当在其登记的民政部门管辖区域内进行，确有必要在其登记的民政部门管辖区域外进行的，应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案。捐赠人的捐赠行为不受地域限制。”原则上，慈善组织采取前述第一、二种方式公开募捐的，应当在登记的民政部门管辖区域内进行，当前我国慈善组织管理制度仍然采用分级属地管辖，这样规定主要是与我国的这种慈善组织管理制度相适应，便于登记地民政部门监督管理。同时，考虑到我国幅员辽阔，各地经济发展水平不平衡，相应地，各地慈善资源也严重不平衡，如果将慈善组织的募捐限制在登记地，将会导致很多中西部地区慈善组织无米下炊，但又要避免欠发达地区的慈善组织一窝蜂地跑到发达地区募捐，过于集中，所以，慈善法要求在其登记的民政部门管辖区域外进行的，应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案，便于当地民政部门协调和监督管理。最后，由于募捐信息的传播并不受地域限制，任何知悉募捐活动信息的人都可以捐赠，所以，慈善法特别作出规定，捐赠人的捐赠行为不受地域限制。

　　34.开展公开募捐应当遵循哪些要求?

　　慈善组织开展公开募捐，首先应当制定募捐方案。根据慈善法第二十四条第一款的规定，募捐方案至少应当包括以下几个方面：（1）募捐目的。募捐目的是募捐方案的核心，是捐赠人决定是否捐赠的关键因素，募捐方案中的募捐目的应当尽可能明确具体，而且必须符合慈善法第三条的规定。（2）起止时间和地域。慈善组织开展慈善服务多采用项目制，每个慈善项目都有一定的期限，相应地，公开募捐也有一定的起止时间。根据慈善法第二十三条的规定，慈善组织如果采取在公共场所设置募捐箱、举办义演等活动筹集善款，应当在募捐方案中注明开展这些活动的地域范围，以符合监管要求。（3）活动负责人姓名和办公地址。（4）接受捐赠方式、银行账户。接受捐赠方式主要有通过银行、邮局汇款捐赠，现场捐赠，网络捐赠等，应当注明不同接受捐赠方式所需要的信息，如银行账户、办公地址等。（5）受益人、募得款物用途。这里的“受益人”并非指受益人的姓名等具体信息，而是指受益人的范围和条件。（6）募捐成本。社会上不少人认为慈善组织的运行应当是零成本，慈善组织工作人员应当是低工资甚至是无偿的，这种看法是不符合实际的。和企业营销一样，募捐也是有成本的，但慈善组织在制定募捐方案时，应当合理评估，努力降低募捐成本，使更多的善款用于慈善目的。（7）剩余财产的处理。慈善项目终止后剩余财产如何处理，也是捐赠人较为关心的问题，慈善组织应当在募捐方式中明确剩余财产的处理方式，如退还捐赠人、转移至相同或者相近的其他慈善项目等。

　　其次，根据慈善法第二十四条第二款规定，募捐方案应当在开展募捐活动前报慈善组织登记的民政部门备案。关于是否要求慈善组织将募捐方案报民政部门备案，慈善法起草过程中对这一问题进行了反复讨论和研究。有的意见认为，有些慈善组织规模较大，每年会同时开展数十个乃至上百个慈善募捐，对应不同的慈善项目，都要求报民政部门备案，会增加这些慈善组织的运作成本。有的意见认为，有些地方民政部门在理解和执行这一规定时可能将“备案”变为实质上的“许可”。也有的意见认为，民政部门负有监督管理募捐活动的职责，通过备案才能了解这些慈善组织的募捐活动，才能依法履行监督职能。综合以上意见，要求慈善组织将募捐方案报民政部门备案，是为了让民政部门掌握慈善组织募捐活动的具体情况，便于民政部门受理投诉举报和开展监督检查，同时为了保障慈善组织的正当权益，在实践操作中要坚决杜绝将“备案”变相执行为“许可”的做法。

　　最后，慈善组织开展公开募捐活动，应当履行信息公开义务。慈善法第二十五条规定：“开展公开募捐，应当在募捐活动现场或者募捐活动载体的显著位置，公布募捐组织名称、公开募捐资格证书、募捐方案、联系方式、募捐信息查询方法等。”慈善组织的公信力主要来自公开透明，公开透明度不够是目前慈善行业存在的主要问题，这一规定要求慈善组织在公开募捐活动现场公开相应信息，就是要促使慈善组织履行信息公开义务，让社会公众切实了解善款将用到何处，也便于社会公众行使监督权利，一旦发现募捐活动或者善款使用与募捐方案不符，可以向民政等有关部门举报投诉。这里的“募捐信息查询方法”主要是要给社会公众一个指引，捐赠人如何才能行使慈善法第四十二条有关查询复制其捐赠财产管理使用有关资料的权利，方便捐赠人监督。

　　35.慈善法对互联网募捐是如何规范的?

　　慈善法第二十三条第三款规定：“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。”第二十七条规定，网络服务提供者应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。

　　互联网募捐是一种发展很快的新型募捐方式。近年来，随着互联网技术的普及和迅猛发展，利用网络平台开展募捐活动的组织和个人不断增多。相比设置募捐箱、举办晚会等传统募捐方式，互联网募捐具有传播快、受众面广、影响大、成本低、效率高等特点，是不少小型慈善组织开展募捐活动的首选。慈善法出台前，我国对互联网募捐还缺少相关法律法规予以规范，在互联网上发起募捐的既有具有公募资格的基金会，也有不具有公募资格的基金会以及其他“草根组织”，甚至还有个人。互联网上的信息是海量的，由于信息不对称，公众难以辨别真伪，导致大量虚假、失真甚至诈骗信息混杂其中。2015年8月13日，天津滨海新区发生爆炸事故后两小时，网友“我的心属于拜仁慕尼黑always”冒充天津港爆炸事件受害者身份骗取捐款，骗得千人捐助10万余元，法院一审以诈骗罪判处其有期徒刑三年，并处罚金八千元。在知乎网站拥有6万粉丝、被称为知乎女神的大V“童瑶”竟然是一名已婚男子，自导自演了一场女大学生患病无钱救治的“大戏”，骗取爱心捐款达15万元，2016年1月被网友发现并举报。有些犯罪分子在四川汶川地震、青海玉树地震等灾难发生后，冒用中国红十字会等公益组织的名义，仿冒官方网站，实施网络诈骗，致使不少网友上当受骗。这样的事例不胜枚举。中国青年报社会调查中心在2015年7月做过一次关于网络募捐的抽样调查显示，36.6%的被调查者对网络募捐的信任度一般，22.7%不太信任，5.2%不信任，只有3.9%选择非常信任;普遍认为网络募捐存在三大问题：网络捐款中存在诈捐、骗捐的风险担忧，担心捐款平台的资质难以认定，善款中剩余款项的所有权不明。近几年，不少公募基金会和互联网公司都在尝试开发募捐平台，不少公募基金会建立了自己的网站，发布募捐信息，开通网络捐款功能;新浪、腾讯开通了新浪微公益、腾讯公益平台，为慈善组织、个人求助、慈善拍卖等提供平台支持;阿里通过支持慈善组织在淘宝和天猫开设慈善网店等方式为慈善组织募捐提供支持;很多第三方支付平台如财付通、支付宝都开通了公益捐款模块。互联网募捐具有其他方式无法比拟的便捷和高效的优势，必将成为今后慈善组织开展公开募捐最主要的方式之一，占所有募捐方式所募款物的比重也将越来越大。同时这也给政府部门如何监管带来了难题，慈善法对此应当作出必要的规范。

　　慈善法对互联网募捐的规范主要表现在以下三个方面：

　　一是互联网募捐的主体应当是慈善组织。互联网募捐是慈善募捐的一种方式，与其他募捐方式一样，其主体也应当是慈善组织。个人可以通过互联网为自己或者朋友等特定对象发布求助信息，前面已经分析过，这不属于慈善募捐。

　　二是应当在统一或者指定的平台以及自己的网站发布募捐信息。慈善组织通过互联网开展公开募捐，有两个渠道可以发布募捐信息：（1）国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台。建立慈善信息平台，是慈善法践行慈善公开原则的重大举措，有利于整合慈善信息的发布渠道，有利于社会公众及时了解最权威的慈善信息，有利于降低中小型慈善组织的运作成本。发布募捐信息的慈善信息平台，既可以由民政部自行建设，也可以从目前在全国或者部分地域比较有影响力的慈善信息平台中指定，可以是一个，也可以是多个。目前在全国影响力较大的慈善信息平台主要有腾讯公益平台、新浪微公益平台、阿里巴巴公益平台和蚂蚁金服公益平台等。（2）慈善组织自己的网站。慈善组织可以建立自己的网站并发布募捐信息，能够保证信息的真实性，可信度较高，目前不少大型慈善组织已经建立了自己的官方网站。

　　三是网络服务提供者应当履行验证义务。前述信息平台作为发布互联网募捐的重要载体，应当严把入口关，对利用该平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证，确保慈善组织真实合法、具有公开募捐资格。没有履行慈善法规定的验证义务，应当根据慈善法第一百零一条第二款承担相应法律责任。理解网络服务提供者的这一义务需要注意两点：（1）准确理解“平台”的含义。尽管慈善法规定有公开募捐资格的慈善组织应当在国务院民政部门统一或者指定的信息平台上发布募捐信息，但不可避免地会有一些不具有公开募捐资格的组织或者个人，在前述信息平台以外的微博、论坛、贴吧等网络空间中发布违法募捐信息，也不可避免地会有网友将前述信息平台上发布的募捐信息转发到这些网络空间中，因为诸如此类信息是海量的，而且与前述信息平台不同，并不需要后台审核后才能发布，运营该网络空间的网络服务提供者难以辨识所发布信息的真伪，也就无法在事前对相关主体资格进行验证。当然，如果其发现或者经网络用户投诉后发现某些募捐信息违反法律规定，应当及时采取必要措施。所以说，网络服务提供者的验证义务仅存在于前述信息平台中，对其他存在于互联网中的海量信息，只有在具有故意或者重大过失的情形下才需要承担法律责任。（2）信息真实性。网络服务提供者需要对慈善组织的主体资格进行验证，慈善组织应当对其所发布的募捐信息内容的真实性负责，因信息内容本身不真实或者募捐活动违法违规造成损失的，网络服务提供者不承担法律责任。

　　财政、税务部门及其职责。发展慈善事业，离不开税收政策的支持。在发展慈善事业中，制定免税政策、确认慈善组织的免税资格、给予捐赠税收优惠、管理公益事业捐赠票据等与税收优惠有关的事项，主要是财政、税务部门的责任。负责税收减免工作的财政、税务部门，应当依法履行职责，及时办理相关手续，并依法对慈善组织、慈善信托的财务会计、享受税收优惠和使用公益事业捐赠统一票据等情况进行监督管理。

　　审计部门及其职责。慈善财产的使用应当公开透明，接受捐赠人、政府、社会等各方面的监督，根据审计法的规定，审计部门有权依法对通过政府资助或者购买服务获得财政资金的慈善组织或者慈善项目进行审计。

　　其他业务主管部门的监督职责。慈善监管还涉及教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护、海关、公安等多个部门。例如，对境外捐赠用于慈善活动的物资，海关应当依法减征或者免征相应税收;对募捐活动涉嫌危害公共秩序、非法集资、诈骗的，公安机关有权查处;用慈善资金办学校、医院等，教育、卫生等有关部门依照职责分工有权监管。

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