以制度创新引领数字经济创新
生产力的每一轮创新突破必然引发生产关系的重大变革，数字技术革命已经开始对工业经济时代形成的制度体系形成全方位挑战，抓紧建立与数字经济发展规律相适应的新规则已经迫在眉睫。
数字技术加速渗透、集成创新，成为塑造未来产业体系、牵引未来经济发展的核心引擎。当今时代，互联网广泛渗透、移动通信技术快速演进，网络基础设施广泛普及、计算能力大幅提升，人工智能飞速进步，催生出一大批创新程度高、带动能力强、成长空间广阔的数字经济新业态，包括网络搜索、电子商务、在线社交、数字创意等已深刻改变了人们的工作生活方式和消费习惯。世界银行（The World Bank）数据显示，数字经济已相当于全球GDP的15.5%，过去15年中，其增长速度是全球GDP增速的2.5倍。更重要的是，数字技术与经济各领域的深度融合正掀起一场产业数字化变革新浪潮，呈现出从三产、二产再到一产，依次拓展、不断加深的态势，特别是制造业正加速引入工业机器人、3D打印、数字设计等技术，衍生出以工业互联网、智能制造、先进制造等代表的制造新模式，大幅提高了全要素生产率，这已成为全球产业升级的共同选择。世界经济论坛（WEF）研究指出，数字化转型在10年内合计给全球经济和社会发展带来约100万亿美元的价值，蕴含着巨大的增长机遇和潜力。
数字经济重塑经济发展的底层逻辑、内在机理和增长范式。作为当今时代最重要的通用目的技术（GPT），数字技术与各垂直行业领域的深度融合创新，正颠覆传统商业和运营模式，产生深远影响。从要素构成看，工业时代以资本、劳动、技术、管理等要素为主，进入数字时代，数据开始成为新的生产要素，其潜在经济价值难以估量。从基础设施看，工业时代以铁路、公路、机场、电力、管网等传统基础设施为主，数字经济要求加快布局5G、物联网、数据中心、超算中心、工业互联网、充电桩等新型基础设施，全面扩充了基础设施的概念和内涵。从生产制造看，引入数字孪生、虚拟现实、仿真设计等技术让设计周期大幅压减；引入柔性制造、移动机器人等技术让小批量、个性化、低成本定制成为可能；嵌入传感器、无线连接等技术让产品变得更加智能，也让预测性维护、远程升级和捆绑服务成为现实。从交易流通看，电子商务、智慧物流、移动支付等新模式打破了时空限制，拓展了交易边界，大幅降低了市场搜寻成本，交易的个性化、长尾化和便捷度空前提高。可以说，数字技术正对传统产业体系进行全方位、全链条改造，其对经济的放大、叠加和倍增作用前所未见。
数字化转型正向社会治理、政府治理领域全方位迈进。利用数字技术提升治理能力，已成为各方顺应时代潮流，推进经济社会全方位转型、提升综合竞争力的关键之举。建设数字政府，打造一批跨部门、跨地域、多业务协同应用，让数据多跑路、群众少跑腿，实现掌上办指尖办一网通办，正空前提升政务服务效率。建设城市数字大脑，让数字技术与城市规划、建设管理等深度融合，有力提升了城市的精细化、全局化、科学化管理水平，为推动城市高质量发展、高效解决各类新问题提供了全新视角和工具。有序开放公共部门掌握的数据资源，吸引社会力量挖掘利用公共数据，可释放公共数据价值，孕育数据驱动新业务，丰富社会信用体系，夯实信用监管基础。实际上，数字技术在解决数据共享、资源配置、诉求表达、风险研判、应急管理等方面的潜力还有很大空间，是未来提升治理能力、优化政务服务体系的有力依托和关键手段。
促进数字经济发展要求加快制度调整，打造相辅相成的新型制度框架。数据要素的独特性要求加快健全数据从采集到交易流通、开放共享、跨境流动、安全保护等一揽子治理规则。数字平台催生不同于传统劳务用工的灵活就业新形态、健全配套劳动者权益保障制度已是各方期盼。随着嵌入的计算模块、联网模块越来越多，传统产品开始由哑设备变为智能设备，加快更新技术标准、认证认可、质量管理等要求已迫在眉睫。数字经济新模式融合性强，旧的准入监管、属地监管、现场监管等制度明显不适应，如何厘清部门边界，重塑跨部门协同机制，是亟须解决的关键议题。数字平台提升了供需精准匹配效率，强化了市场竞争，但市场结构也变得日趋集中，如何既促进创新又防范垄断，要求创新竞争政策。数字技术还改变了国际贸易的结构和方式，尤其是云计算、个人隐私、数据保护和内容监管等开始对数字贸易产生重大影响。普惠发展则要求加快弥合城乡间、区域间、群体间、性别间的数字鸿沟，提升全民数字素养成为实现共同富裕的关键之一。此外，线下物理世界和线上虚拟世界已经打通，网络和数据安全的影响范围空前扩大，强化个人信息保护的呼声高涨，如何拿捏好合理开发利用与强化安全保障之间的平衡点也是亟待回答的重大政策关切。
我们提出以制度创新引领数字经济创新，主要基于以下几点考虑。一是数字经济是当前和未来经济发展的主战场。数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。二是数字经济给我国现代化发展带来前所未有的历史性机遇。从数字经济发展的历史周期角度看，我们与西方国家都还处在刚刚起跑阶段，机会稍纵即逝，抓住了就是机遇，抓不住就是挑战，必须超前部署、超前考虑。三是数字经济相比工业经济具有更加显著的先发优势特征。由于强大的规模效应和网络效应（需求方规模经济），数字经济具有强者恒强、赢者通吃的规律，后发者追赶难度很大。四是制度创新有利于形成先发优势。制度创新为新技术、新模式、新业态提供了从试用到应用的机会，由此数字经济才得以在快速迭代中走向领先，并依靠跨越全球的信息通信网络迅速占领全球市场，锁定国际竞争优势。因此，制度创新是数字经济创新的关键之门，打开了此门才能争取无穷的机会，关闭了此门就会扼杀技术创新的火苗。我们必须将制度创新放在关乎数字经济发展、关乎国家经济未来竞争力的关键位置。
根据我国数字经济的实践和全球数字经济未来发展趋势，本书重点分析了15个数字经济领域的制度创新问题，涉及生产要素、产品质量、行业监管、市场竞争、消费者保护、国际贸易、数字税等领域。主要内容如下。
数据要素：结合场景促进数字要素利用。建议从场景入手探索数据产权制度和数据流通规则，在具体场景下由相关权利人协商数据的使用方式和权利范围，通过技术创新和商业模式创新建立激励数据生产和使用的价值链。
公共数据：扩大开放释放经济社会价值。政府在进行社会管理和提供公共服务的过程中采集和储存了大量与日常生产生活息息相关的数据，建议将公共数据开放作为政府的基本服务，完善开放制度和协调机制，增强开放平台功能，推动各部门进行数据分级分类，扩大数据开放范围，提升数据开放质量，更要激励社会力量参与，完善数据开发再利用生态，充分释放蕴含的巨大经济社会价值。
线上就业：数字经济时代的新趋势。互联网平台利用数字技术实现劳动力供给与需求的实时精准匹配，可以跨时空协调和组合生产力，形成新的就业形态，对传统制度提出了挑战。建议根据灵活就业的特点，试点探索劳动和社会保障、职业技能培训、线上就业和创业服务、商事登记、税收制度和监管、平台责任和算法监管等相关制度，加快适应线上就业的新趋势。
金融科技：监管认知的演进与发展。金融科技渗透金融体系的各个角落，对金融市场、金融机构及金融服务产生了前所未有的影响，中、美、英等各国都在积极探索监管方式，努力将其纳入宏观审慎、微观审慎与行为监管三位一体的金融监管框架，监管实践也越来越呈现出不同于传统金融监管的特征。监管认知演进是一个渐进过程，反映出了相关部门对金融科技理论与实践的深刻认识，有助于推动金融科技实现更高质量发展。
智能网联汽车：构建车路云网图的新体系。智能网联汽车不仅是产品的革命，还重构了产业生态和商业模式。我国要实现换道超车，必须尽快构建聪明的车、智慧的路、实时的云、可靠的网、精确的图的完整体系，以制度创新引领技术创新，以先发优势形成竞争优势。
互联网 医疗健康：重构新业态的监管体系。互联网 医疗健康服务可跨越时空限制，精准匹配医患供需，有利于促进优质医疗资源均等化，促进解决群众就医难、就医贵问题，但也对传统上以线下医院为中心的属地化监管体系形成挑战。建议在医生、医疗、医药、医保等各个环节开展监管探索，扩大诊疗范围和覆盖面，健全医保支付政策，完善定点零售药店协议管理，守住诊疗质量和数据安全红线，赋予更大创新空间。
共享出行：优化网约车新模式的全链条监管。共享出行具有精准匹配、服务多样、绿色集约、安全便捷的特点，我国已经基本建立起一套针对网约车新模式的全链条监管制度。下一步要针对平台经济遇到的共性问题，加强反垄断和反不正当竞争执法，治理大数据杀熟，推动平台合理降低综合收费水平，维护驾驶员合法劳动权益，强化公平竞争审查，守住网络安全红线，加强政企合作提升治理能力。
人工智能算法：透明度和可解释性逐步成为先行条件。透明性与可解释性，是决定人工智能安全感、信任感、认同度的前提条件，是人工智能发展中无法回避的重要科技伦理问题。建议综合考虑受众需求、应用场景、技术与经济可行性、时空等因素，推进人工智能的透明度和可解释性，做好效率、安全、隐私、知识产权保护等目标平衡。
工业互联网：打造智能制造新平台。工业互联网是数字经济时代的新型基础设施，是制造业数字化转型的关键支撑。目前尚处于发展培育期，需要从供给侧和需求侧共同发力，稳妥推进工厂内网和外网建设，重点解决工业物联标准缺失、数据安全保障滞后等问题，注重提升平台运营能力，培育制造新模式新业态，增强企业使用能力，强化复合型人才供给，建议建立多方参与、开放共赢的合作创新体系。
市场竞争：建立数字时代的公平竞争秩序。数字经济时代的市场竞争逻辑发生了深刻变化，面对新问题新现象新挑战，我们要在理论层面重新认识数字经济市场竞争的新规律，依照新规律建立新规则、新秩序。在未知大于已知的情况下，需要继续坚持包容审慎原则，加快完善数字经济竞争监管的制度规范，建立高效协作的精准监管机制，倡导公平竞争和培育竞争合规文化。
用户权益：健全多元化的保护机制。新的商业模式、技术应用和消费形态，放大了原有权益保护缺陷，并不断催生新的消费纠纷类型。建议以提高消费环境安全度、经营者诚信度和消费者满意度为目标，持续优化数字经济消费环境，从规则体系、管理机制、支撑能力等方面全面提升数字经济下的消费者权益保护水平。
网络安全：为数字经济健康发展保驾护航。安全是发展的前提，重要性日益突出。建议把握发展规律，坚持问题导向，处理好安全和发展、监管和创新关系，完善网络安全监管体制机制，充分落实相关主体的责任；强化关键基础设施安全保障，加强供应链安全管理；健全数据安全治理体系，健全细化数据安全保护义务；结合新应用场景建立安全机制，积极防范新技术新应用可能引发的安全风险。
数字营商环境：公平、透明、稳定、可预期。数字经济遵循不同于传统经济的发展规律，需要特定的营商环境予以保障。建议加大数字经济领域的放管服改革力度，加快数字基础设施建设，提高市场准入便利性，建立公平竞争的市场秩序，加强网络安全和用户权益保护，提升政府监管和服务能力。当前要从简化市场准入、降低市场壁垒入手，着力解决准入许可数量多、手续繁的问题。
数字贸易：共商共建的规则与路径。数字贸易快速发展，开放合作意义重大，成为全球贸易规则的新重点。国际社会重点关注贸易便利化、市场准入、关税及数字税、跨境数据流动、数字知识产权保护、网络安全和消费者保护、公平竞争市场环境等重点议题。我们要求同存异，强化数字基础设施合作，完善数字贸易发展制度环境，促进企业合作和智库交流，增强商业源动力。
数字税：系统性挑战与我国改革。数字经济的快速发展对国家税收管辖权、税源税基确认、税制税种适应性、税负公平性、国家征税能力、税收分享分配提出了新的挑战。我们要借鉴国际数字经济税收新理念，基于我国的实际发展情况，提前谋划新型税制，主动参与国际税收规则重塑，构建智慧税收体系，推动国家税收能力从工业时代向数字时代转变。
数字经济刚刚拉开发展的大幕，技术进步一日千里，商业创新层出不穷，制度创新既迫切又充满挑战。国务院发展研究中心企业研究所组织力量开展研究，同样面临巨大挑战，由于知识能力、时间精力的限制，难免存在不当之处，欢迎大家提出宝贵意见。
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