中东地区发展报告_余泳主编_9787519505226

2021年是中东大动荡爆发十周年、“9011”事件二十周年, 地区局势正发生深刻变革。中东国家间关系尤其是地区大国关系出现积极的缓和迹象, 但中东变局以来中东地区国家的转型困难与新冠肺炎疫情危机叠加, 使多数中东国家的发展困境在2021年依旧十分严重。中东仍然“乱”, 但中东正在“变”, 十年的反思与探索带来了新希望, 求自主自立, 谋稳定发展, 努力走好自己的路, 正在成为各方共识, 民心所向。面对百年巨变、世纪疫情延宕与美国战略收缩, 2022年中东地区将继续发生深刻变化, 但不确定、不可测因素依然存在。

2021年西亚地区形势
包澄章包澄章，上海外国语大学中东研究所副研究员。本文受到“上海外国语大学青年教师科研创新团队”的资助。【摘要】2021年西亚地区形势总体趋于缓和。在政治层面，地区国家间关系的主基调从对抗逐渐转向和解，积极适应美国政府换届及其中东政策调整引发的各种变化，加强团结、寻求合作的意愿不断增强，地区力量在分化组合中更趋平衡。在经济层面，西亚国家经济复苏势头明显，但复苏进程受制于疫苗分配失衡、政治动荡、疫情反复、气候变化等因素，呈现出脆弱性与不平衡性，地区国家的经济表现参差不齐。在安全层面，恐怖主义对西亚地区的威胁总体呈下降趋势，“伊斯兰国”组织战略重心进一步向外围转移，但伊拉克国内恐怖袭击仍呈现高发态势，部分恐怖组织的转型与策略调整导致反恐格局出现新变化。【关键词】西亚地区政治形势经济形势安全形势2021年西亚地区紧张形势出现缓和迹象，为应对美国拜登政府中东政策调整引发的变化，地区国家加强团结、寻求合作的意愿显著增强。地区国家在抗击疫情的同时，积极推进经济复苏，但疫苗分配失衡等因素导致地区国家经济复苏程度不一。恐怖主义对地区总体威胁呈现下降趋势，但地区反恐格局出现了新变化。一、西亚地区的政治形势在政治层面，伴随美国新一届政府中东政策框架的初步确立，西亚地区力量经历了新一轮分化组合，在从对抗走向缓和的过程中更趋平衡。地区国家在调适过程中加强团结、寻求合作的意愿显著增强。（一）拜登政府的中东政策2021年1月乔·拜登入主白宫后，将重返伊核协议、结束“无休止的战争”、推行“价值观外交”作为新一届美国政府中东政策的三大优先任务唐志超：《拜登政府的中东政策发展趋向》，载《当代世界》，2021年第4期，第30页。，试图扭转特朗普政府破坏性政策对美国国际信誉和影响力的损害。第一，重返伊核协议成为拜登政府中东政策的突破口。相较于特朗普个人化的决策风格，拜登在外交决策上更趋理性，更注重运用传统外交手段，这在一定程度上使得美国对伊朗政策更具可预测性，美伊之间的谈判空间较此前有所扩大。2021年4月，伊核协议相关方在奥地利维也纳围绕美伊两国恢复履约举行谈判，2018年5月退出协议的美国间接参与谈判。至2021年12月27日，协议相关方先后进行了八轮谈判。其间，谈判受制于一系列因素多次陷入停滞。首先，特朗普政府对伊朗确立了全方位制裁的“极限施压”政策，受其政策惯性影响，拜登政府实际上仍运用对伊朗追加制裁、空袭伊拉克和叙利亚境内伊朗军事目标、与地区盟友在伊朗周边海域举行联合军演、大规模肆意封禁伊朗网站等手段，迫使伊朗接受美方增加协议限制条款的要求。其次，伊朗对美国严重缺乏信任，主要表现为伊朗威胁大幅提高浓缩铀丰度回应美方施压，借助代理人袭击美国驻伊拉克的军事目标，在维也纳谈判期间选择经由中间人传话与美国进行间接谈判，最高领袖哈梅内伊多次发表关于美国等西方国家在伊核谈判中不可信的言论等。再次，2021年8月在伊朗大选中获胜的强硬派人士莱希延续了鲁哈尼政府赞成同美国进行谈判和恢复伊朗履约的总体立场，确有借谈判解除外部制裁以缓解国内经济困局的现实需求，但伊朗的体制性障碍导致莱希政府向美方让步示弱的空间十分有限，因此伊朗新一届政府采取了与上届温和保守派政府不同的策略和节奏处理对美国关系，通过抬高与美国谈判要价来展现伊朗对美西方不妥协的强硬姿态。最后，以色列通过打击伊朗境外目标、制造霍尔木兹海峡紧张局势、对华盛顿决策圈加大游说力度、挑拨美伊矛盾等手段，极力阻挠美伊谈判进程，坚决反对美国取消对伊制裁和重返伊核协议。第二，拜登政府在中东继续实行战略收缩，服务美国全球战略目标的实施。奥巴马时期以来，美国对中东地区进行大规模军事干预的意愿和兴趣明显减弱，中东在美国全球战略中的地位不断下降。拜登政府延续了从中东实行战略收缩的方针，印太地区成为美国新一届政府全球战略的重心，欧洲在美国对外战略的地位明显回升。唐志超：《拜登政府的中东政策发展趋向》，第35页。与特朗普上台后将沙特作为首访目的国不同，拜登上台至今尚未对任何中东国家进行访问，也未邀请任何海湾国家的元首访问华盛顿。尽管拜登急于同特朗普的中东政策切割，但受制于后者的政策惯性，拜登进行政策调整的空间相对有限。在巴以问题上，拜登上台后表示美国支持通过“两国方案”解决巴勒斯坦问题，宣布恢复对巴勒斯坦的援助，实际上并未推翻特朗普政府将美国大使馆迁至耶路撒冷和承认以色列对戈兰高地拥有主权的决定。在地区冲突问题上，拜登政府的中东政策更多地关注管理现状，而不是解决重大冲突Ali Harb,“A Year in, Bidens Middle East Policy Brings Little Change,” Al Jazeera, December 31, 2021, https://wwwaljazeeracom/news/2021/12/31/a-year-in-biden-middle-east-policy-brings-little-change，避免因卷入叙利亚问题、也门问题而难以实现从中东抽身的总体目标，进而牵制美国实施以大国竞争为核心的全球战略。2021年3月，美国白宫发布《临时国家安全战略方针》，强调“军事力量不是解决该地区挑战的办法，我们不会给我们在中东的伙伴开具一张空白支票，让它们推行与美国利益和价值观相悖的政策”Interim National Security Strategic Guidance, The White House, March 2021, p11, https://wwwwhitehousegov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2pdf。受“避战”“慎战”“怕战”心态唐志超：《拜登政府的中东政策发展趋向》，第33页。驱使，拜登政府对中东地区冲突保持相对超脱的态度，但对近年来与中国和俄罗斯合作密切的中东国家尤其是美国的地区盟友，则采取削减或威胁削减安全援助或经济援助、外交施压等手段，干扰地区国家与中、俄之间的正常合作。第三，“价值观外交”对美国与中东盟友关系产生消极影响。受民主党政府外交传统的影响，拜登上台后将促进民主和人权置于对外政策的核心位置。“价值观外交”虽有利于修复特朗普时期严重受损的美国与西方盟友的关系，但却对美国与中东盟友的关系产生了消极影响。一方面，拜登政府的“价值观外交”无法获得地区国家官方的认同，使美国与地区盟友之间的关系变得疏远或陷入紧张。拜登政府公布卡舒吉事件调查报告2021年2月26日，美国国家情报总监办公室公开卡舒吉遇害事件调查报告，认定沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼批准杀害卡舒吉。报告公开后不久，美国总统拜登称美方将追究“侵犯人权者”的责任，美国国务院宣布禁止与卡舒吉遇害事件相关的76名沙特公民入境，美国财政部宣布对沙特情报总局前副局长艾哈迈德·阿西里以及直接受命于沙特王储的“快速干预部队”实施制裁。面对美方的指控，沙特外交部称美方报告包含“未经核实、不准确”的结论，沙方“无法接受”，“拒绝任何侵犯（国家）领导人、主权和司法独立的行为”。参见包雪琳：《卡舒吉遇害报告公开美沙关系“再校准”》，新华网，2021年2月28日。，使美沙关系出现裂痕；美国承认“亚美尼亚种族灭绝”事件2021年4月24日，美国总统拜登发表声明，将百余年前奥斯曼帝国境内大批亚美尼亚人遭杀害的惨案称为“种族灭绝”，成为首位认定该事件为“种族灭绝”的美国总统。这一表态受到土耳其方面“最强烈的谴责”。，导致美土关系持续恶化；拜登政府还以“改善人权状况”为条件，限制对埃及的经济援助2021年9月，美国国务卿安东尼·布林称，如果埃及无法改善其人权状况，美国将重新安排2020财年拨给埃及的13亿美元援助中的13亿美元。特朗普时期，美国每年向埃及提供13亿美元的援助。。与此同时，拜登政府的“价值观外交”却受到部分中东国家内部人权活动家和反对派的支持。中东国家官方和民间对拜登政府“价值观外交”的态度分歧，体现了拜登政府试图以价值观外交从内外施压地区威协国家政府，维系美国对中东事务主导权的考量。另一方面，拜登政府又在人权领域实行“双重标准”。2021年5月，巴以冲突升级，以色列对哈马斯目标的军事行动导致大量巴勒斯坦平民伤亡，但拜登政府一味偏袒以色列的做法，使得中东伊斯兰国家官方和民间对美国在人权领域奉行“双重标准”持批评态度，这在很大程度上削弱了美国在中东实践“价值观外交”的道义基础。整体上看，拜登政府的中东政策呈现三大特点：一是延续了奥巴马政府和特朗普政府在中东实行战略收缩的路线，如拜登政府先后于2021年8月和12月从阿富汗与伊拉克撤军；二是审慎介入中东热点问题，避免卷入地区战争与军事冲突，最大限度防止中东乱局对美国全球战略的牵制；三是回归强调价值观、多边机制和外交手段的民主党政府外交传统，试图与特朗普政府的中东政策进行切割，但政策调整空间有限。（二）西亚国家积极适应新现实拜登政府的中东政策导致西亚地区进入了新一轮力量分化组合，西亚国家在适应地区新现实的过程中，地区国家间关系的主基调逐渐从此前的对抗转向和解，加强团结、寻求合作的意愿不断增强。第一，西亚国家从对抗走向和解，积极适应美国中东政策调整引发的变化。拜登赢得美国大选后，西亚国家基于美国新一届政府潜在的政策调整使美伊关系转圜空间增大、削减美国对中东军事与安全投入的判断，对外政策的基调从特朗普时期以对抗为主逐渐转向和解，在避免地区冲突的同时，积极寻求务实合作。2021年初，持续三年半的卡塔尔断交风波画上句号。1月5日，第41届海合会首脑会议在沙特西部城市欧拉举行，卡塔尔埃米尔塔米姆出席会议，这是塔米姆自2017年6月断交风波发生以来首次访问沙特。与会领导人在峰会期间签署《欧拉宣言》《欧拉宣言》全文参见The Al-Ula Declaration (January 5, 2021), GCC Summit 41， https://gcc41org/press-releases/the-al-ula-declaration。，标志着沙特、巴林、阿联酋和埃及与卡塔尔恢复全面外交关系。首先，将通常在12月举行的海合会峰会推迟至1月，是海合会各成员国为达成最终协议预留足够时间所做的决定，卡塔尔、巴林、沙特在峰会召开前都释放出结束地区争端、缓和地区紧张局势的积极信号，科威特等国则在背后积极开展斡旋。其次，沙特表现出借解决卡塔尔断交危机重新主导地区事务、弥合海合会内部分歧以团结应对地区挑战的愿望，尤其是与卡塔尔复交有助于海合会国家合作抗击新冠肺炎疫情和推进经济复苏计划。再次，卡塔尔为展现诚意，向2017年与卡断交的非海合会成员国埃及做出让步，如停止卡塔尔媒体针对埃及领导人的负面报道、限制卡塔尔境内穆兄会埃及籍成员活动等。最后，沙特试图借此次峰会强化本国对海合会话语权的主导，并将已数年游离于海合会集体安全框架的卡塔尔重新拉回到沙特主导的地区政策框架内，在海合会内部统一立场和协调行动，应对拜登上台后美国对伊朗政策转向可能引发的地区力量再平衡。海合会国家与伊朗的关系也逐渐从对抗走向和解。2021年4月以来，在伊拉克的斡旋下，沙特与伊朗恢复接触，此后两国在外交、情报、军事等领域进行了多轮对话，两国外长还共同出席了8月在伊拉克首都巴格达召开的“巴格达合作与伙伴关系会议”，不断释放两国和解信号。沙特与伊朗关系的改善有利于伊朗与海湾阿拉伯国家关系的改善并带动伊朗与整个阿拉伯世界关系的缓和，推动海合会内部紧张关系的缓解，以及阿拉伯国家与叙利亚关系的改善。刘中民：《中东睿评｜中东地区大国关系缓和的虚实表里》，澎湃新闻网，2022年3月21日，https://wwwthepapercn/newsDetail_forward_17216926。阿联酋也在积极缓和与伊朗的紧张关系。同年12月，阿联酋国家安全顾问塔农·本·扎耶德访问伊朗，会见伊朗总统莱希，这是自2016年1月两国降低外交关系级别以来阿联酋高官首次访问伊朗。地区国家还积极推进与叙利亚实现关系正常化。2021年10月，约旦国王阿卜杜拉二世与叙利亚总统巴沙尔通电话，这是两人自2011年叙利亚危机爆发以来的首次通话。阿卜杜拉二世一改此前支持叙利亚反对派和呼吁叙总统巴沙尔下台的立场，表示约旦支持叙利亚的领土完整及叙方维护主权和稳定的努力，积极寻求改善两国关系。约旦方面发表声明称，两人“讨论了两个兄弟国家之间的关系和加强合作的方法”王宏彬：《关系回暖约旦国王与叙利亚总统通电话》，新华网，2021年10月5日，http://wwwnewscn/world/2021-10/05/c_1211392039htm。。同年11月9日，阿联酋外交与国际合作部长阿卜杜拉不顾美方警告，率团访问叙利亚并与叙总统巴沙尔举行会晤，成为2011年叙利亚危机爆发以来访问叙国最高级别的阿联酋代表团，标志着阿联酋与叙利亚关系回暖。会谈期间，巴沙尔称赞阿联酋所持的“客观、正确立场”，强调“阿联酋始终站在叙利亚人民一边”；阿卜杜拉则表示“阿联酋随时准备支持叙利亚人民”。《阿联酋外长罕见访叙利亚，两国关系升温？美国却说……》，中国新闻网，2021年11月10日,https://wwwchinanewscomcn/gj/2021/11-10/9606303shtml。第二，美国的地区盟友在调适中应对美国削减对中东军事与安全投入的长期趋势。以沙特和阿联酋为代表的海湾国家正通过武器进口多元化等方式向美国军火经销商施压，试图以此说服美国政府重新考虑对海湾盟友的军事支持，其背后折射出海湾国家对美国维持安全承诺的怀疑态度。2021年8月，沙特与俄罗斯签署军事合作协议。尽管沙特和俄罗斯对这份军事合作协议表态模糊，但这一协议是两国在美国从阿富汗撤军后签订的，沙特认为已不能完全依赖美国提供的安全支持，遂实施对冲战略转向俄罗斯，以此促使美国重新考虑对沙特安全承诺。同年11月，美国批准向沙特出售价值65亿美元的空对空导弹。Mark NKatz,“Saudi Arabia Is Trying to Make America Jealous with Its Budding Russia Ties,” Atlantic Council, August 27, 2021, https://wwwatlanticcouncilorg/blogs/menasource/saudi-arabia-is-trying-to-make-america-jealous-with-its-budding-russia-ties/.阿联酋也加快了武器进口多元化的步伐。2021年12月，阿联酋先后与法国签署价值170亿欧元、进口80架“阵风”战斗机和12架军用直升机的军售合同，与韩国签署价值35亿美元的地对空导弹军售合同。尽管海湾国家并不掩饰武器供应链多元化的意图，但减少对美国军事依赖，运行高度多元化的军备架构耗时耗费，因为这些国家的军事机构很大程度上是为与美国武器系统和技术同步运行而设计的。Leonardo Jacopo Maria Mazzucco and Kristian Alexander,“Growing Pains: The Promise and Reality of Bidens Middle East Policy,” The Washington Institute for Near East Policy, January 24, 2022, https://wwwwashingtoninstituteorg/policy-analysis/growing-pains-promise-and-reality-bidens-middle-……

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