国企改革大决战：五突破一加强操作指引_尚元经李坚徐怀玉应慧燕宋蕊_9787516421116

本书紧紧围绕国务院国企改革领导小组关于国企改革三年行动方案的部署，结合近年来国企改革的进程和发展，运用成熟的案例和典型解决方案，总结国企改革的经验与难题，旨在帮助相关国有企业于混合所有制改革、公司治理、市场化经营机制、激励约束机制、历史遗留问题等五个方面找准“突破”的着力点，在“加强党的领导”方面实现党的领导与现代企业制度的有机结合，从而为国企深化改革提供兼具理论性和实践性的操作方案。

仲继银序国企改革：关键何在，何以突破到1978年改革开放开始时，中国传统国有企业发展历史还不到 30年。从1980年代的承包制开始，国企改革已近40年；从1990年代的《公司法》颁布和建立现代企业制度开始，国企改革也已近30 年。为什么用30年时间发展起来的国有企业用40年时间还没改革完？我们不禁要问，到底什么是国企改革，国企改革到底关键何在，难在何处，何以突破？什么是国企改革？从企业管理到公司治理与苏联和东欧等国家不同，中国走了一条渐进式改革道路，相应的国有企业改革也一样，成为了渐进式改革过程中的一个不断试验和探索的过程，由此使国企改革成为了随整体经济改革与发展而不断变化的一个动态概念。 1980年代的国企改革，无论承包制还是资产经营责任制，本质上都是企业内部管理体制上的改革。1990年代开始，从股份公司试点、 2 《公司法》颁布到百户现代企业制度建设，是国有企业制度本身以公司化为方向的改革。这一时期中，通过“抓大放小”，中小国有企业基本转化为了民营企业，大中型国有企业大多完成了公司化改制。进入 21世纪后，国有资本经营和管理概念得到加强，一些特殊和战略性国有企业也都改制为了国有资本独资公司。国有企业改革的概念里开始日益增多了改进和加强公司治理的含义。特别是2003年开始的中央企业董事会试点，和同时进行的各省属市属国有企业的董事会制度建设，使以董事会为核心的现代公司内部治理机制，从股份制公司和上市公司进入到了几乎所有的国有企业。至此，严格来说，传统含义上的国有企业——全民所有制工业企业法调整下的国有企业已经不复存在，都已经是公司法调整下的国有全资或是国有控股公司。相应地，国有企业改革这一名词，也应该由国有资本管理体制改革和国有公司（全资、控股和参股）治理改革（与完善）所替代了。国企改革难在何处？国有资本管理和现代公司治理的机制相容在内部管理改革和公司化改制完成之后，当前国企改革的核心内涵和关键挑战是，构建国有资本管理体制和国有公司治理机制之间相融相济、激励相容的一套制度体系、运行模式和行为方式。国有企业实行公司化改组之后，特别是在没有足够比例的其他资本进入情况下，真正按公司制企业模式运作，以董事会为核心的现代公司内部治理机制真正有效，需要符合市场规则的国有资本管理体制、 3 企业监管模式和相关法规政策上配套与支持，也需要从行业监管者、国资管理者、中介机构，到公司股东、董事会成员和高管人员，各相关人员对现代公司治理的基础规则、外部治理机制和内部治理机制等，都有个基本认识和正确理解，并达成一定的共识，拥有一种共同语言和共享的公司治理知识、认识与价值观。作为一个市场经济后发国家，因为有市场经济发达国家作为标杆，有形的公司治理制度和规则建立可以模仿，也相对容易，但是要让这一套做法生根和本土化，需要一个学习、调试和修正的过程。也许正是在这个意义上，四十年了，国企改革还是在路上。国有资本管理和国有公司治理之间的机制相容，包括从国有经济布局到国有公司战略管理，国有公司的董事会权力和高管团队建设等各个方面。这也正是当前国企改革需要突破的一些关键问题。国企改革何以突破？把现代公司治理原则和机制落到实处已经走到今天的国企改革，进一步的突破就是要让公司化后的国有企业，或准确地说是国有独资、控股和参股公司，像市场化的公司那样运作，并在公平的市场竞争中发展和壮大。这需要从国资管理到企业行为，都把现代公司治理原则和机制落到实处。《国企改革大决战——五突破一加强操作指引》一书，在这方面，从历史、理论到实际操作，都进行了有益的探索。国资管理上，要真正从管资产、管企业向管资本转变，就是要不再有公司化改制完成之前那样的国有企业和民营企业等出身之分，尤其是在股份公司和上市公司层面。无论国有企业出身还是民营企业出身，只要进行了公司化改革，就都是现代公司，都要按公司法和公司治理规则进行运作，都要在产品和资本两个市场上竞争。国有资本可以良禽择木而栖，挑选市场竞争中的优胜者进行投资，从竞争力弱的企业中退出。不论公司化之前是国有企业还是民营企业，有国有资本进入则是国有公司，国有资本退出则不再是国有公司。在这样一种市场导向的国有资本管理体制下，国有公司也和民营公司一样面临市场化的融资压力，要通过改进公司治理和创造公司价值来竞争获取包括国有资本在内的各种资本。国有资本要做一种更负责任、更具耐心的长期资本，成为优秀公司争相获取的对象，成为推动公司治理改进、把现代公司治理原则落到实处的一种市场力量。这应该是国有资本投资、运营公司试点和国有企业混合所有制改革的要义所在。就国有公司内部治理来说，把现代公司治理原则落到实处，需要解决的核心问题是公司管理模式的行政化和公司高管的“政府官员化”,及其中存在着的一些与懒政、怠政官员同样的所谓“为官不为” 问题。在公司层面上，“能力不足不能为”是董事会制度建设和职业经理人市场发展问题；“动力不足不想为”是市场导向、与公司价值挂钩的激励机制设计问题；“担当不足不敢为”则是注重程序而非结果的董事勤勉责任标准、作为董事责任安全港的经营判断准则和董事责任保险问题。所有这些问题都不仅仅是理论问题，更是实践问题，需要在专业人士的辅佐下付诸实际行动。《国企改革大决战——五突破一加强操作指引》一书提出，当前处于攻坚期和深水区的国企改革，要在混合所有制改革、健全企业法人治理结构、完善市场化经营机制、健全激励约束机制、解决历史遗留问题等五个方面实现突破。与此同时，要加强党的领导,把握国企改革的正确方向；建立容错纠错机制，为国企改革的探索、试验和创新行为保驾护航。全书对这些问题进行了从法规、理论到实践的详实探讨，并附有实际操作案例，对国企改革的研究者和实践者，都具有重要参考价值。　　　　　　　　　　　　　　　　仲继银 2020年1月于中国社科院经济研究所

第一章国企改革的攻坚期与深水区一、国企改革四十年的逻辑与路径 …………………………………2 （一）第一阶段：放权让利，规模扩张 …………………………3 （二）第二阶段：抓大放小，提质增效 …………………………5 （三）第三阶段：产权改革，转型升级 …………………………8 （四）第四阶段：“混”资本，“改”机制 ………………… 10 二、“1+N”政策体系的后续 …………………………………… 14 （一）“1+N”政策体系仍在不断完善 ……………………… 14 （二）9号文：国资放权授权的突破 …………………………… 18 （三）授权放权清单：9号文的进一步落地 …………………… 19 （四）双百九条：双百企业的冲锋号 ………………………… 21 （五）央企混改操作指引：混资本+改机制 …………………… 23 三、再探深水区：五突破与一加强…………………………………25 （一）国企现状：期待体制与技术的双创新 …………………25 （二）难点攻坚：五突破与一加强 ……………………………28 （三）三年行动方案：国企改革再出发 ………………………31 第二章分类分层推进股权多元化和混合所有制改革一、分类推进的基本逻辑………………………………………………34 （一）国民共进，全面改革 ……………………………………34 （二）分类改革的基本逻辑 ……………………………………36 （三）分类改革的具体模式分析 ………………………………40 （四）分类改革下的国资监管模式 ……………………………45 二、分层推进的基本逻辑………………………………………………49 （一）国企改革的“三三工程” ………………………………49 （二）股权多元化和混合所有制改革 …………………………52 （三）分层改革的具体模式分析 ………………………………54 三、改革过程中的难点突破…………………………………………59 （一）引战过程中的关键点 ……………………………………59 ? 3 （二）平衡不同利益群体间的博弈 ……………………………67 （三）如何由“混资本”到“改机制” ………………………72 第三章健全企业法人治理结构一、国有企业的法人治理结构………………………………………80 （一）法人治理结构的基本理念 ………………………………80 （二）法人治理结构对国企改革的重要性 ……………………82 （三）亟待解决的问题 …………………………………………85 二、混改企业中的股东会博弈………………………………………89 （一）平衡非国有股东及员工股东的关系 ……………………89 （二）混改企业的个性化需求 …………………………………92 （三）从保障国有控股的角度进行差异化股权设计 …………96 （四）从防止国有资产流失的角度进行差异化股权设计 ……100 三、混改企业中的董事会建设………………………………………105 （一）董事会中心主义 …………………………………………105 （二）董事会权限的突破 ………………………………………111 （三）董事会专门委员会设置的突破 …………………………117 （四）董事会成员及其构成的突破 ……………………………120 ? （五）董事会成员产生途径的突破 ……………………………124 （六）董事会成员考核及其激励机制的突破 …………………126 四、混改企业中的监事会作用………………………………………129 五、“三个清单”的均衡格局………………………………………134 （一）权力清单 …………………………………………………135 （二）负面清单 …………………………………………………137 （三）责任清单 …………………………………………………139 第四章完善市场化经营机制一、积极推进任期制和契约化………………………………………144 （一）任期制契约化的基本内涵 ………………………………144 （二）任期制契约化改革之路 …………………………………148 （三）实施过程中的问题及解决方案 …………………………151 二、任期制契约化改革案例…………………………………………156 （一）经理层权责确定 …………………………………………157 （二）经理层目标管理体系 ……………………………………159 （三）经理层激励体系 …………………………………………162 ? （四）动态调整体系 ……………………………………………163 （五）“战略指引”与“实操落地” …………………………164 三、探索建立职业经理人制度………………………………………166 （一）职业经理人的发展历程 …………………………………166 （二）职业经理人制度存在的主要问题 ………………………169 （三）职业经理人与任期制契约化的差异 ……………………173 四、推行职业经理人制度的核心内容………………………………177 （一）市场化选聘 ………………………………………………177 （二）契约化管理 ………………………………………………182 （三）差异化薪酬 ………………………………………………184 （四）市场化退出 ………………………………………………186 第五章健全激励约束机制一、激励和约束机制的基本理念……………………………………190 （一）激励机制是企业管理制度的核心 ………………………190 （二）有效的激励约束机制 ……………………………………193 （三）国企激励约束机制存在的普遍问题 ……………………195 ? 二、改革国有企业薪酬管理模式……………………………………199 （一）我国国有企业的薪酬管理沿革 …………………………201 （二）新时期国有企业薪酬改革特点 …………………………204 三、建立现代企业薪酬考核体系……………………………………206 （一）建立适合企业特点的现代企业薪酬体系 ………………206 （二）市场化薪酬改革案例 ……………………………………212 （三）建立支撑企业战略的差异化考核体系 …………………217 （四）绩效考核体系改革案例 …………………………………221 四、建立风险共担、利益共享的中长期激励机制…………………225 （一）中长期激励机制政策支撑 ………………………………225 （二）员工持股的五大突破点 …………………………………228 （三）股权激励十要素共生模型 ………………………………231 （四）超额利润分享激励 ………………………………………241 （五）科技型企业的员工持股案例 ……………………………243 （六）持股总量和个量的突破案例 ……………………………247 （七）“上持下”突破案例的思考 ……………………………250 五、有效实现激励约束机制的关键点………………………………256 ? 第六章解决历史遗留问题一、历史遗留问题的定义与分类……………………………………264 二、历史遗留问题的相关政策演进与解读…………………………266 三、非经营性问题解决路径与案例分析……………………………268 （一）非经营性问题的分类和形成原因 ………………………268 （二）非经营性问题改革的难点及解决路径 …………………272 （三）“三供一业”与办社会职能分离移交案例 ……………276 （四）厂办大集体改革案例 ……………………………………278 （五）国有企业退休员工社会化管理试点案例 ………………280 （六）独立工矿区改革案例 ……………………………………281 四、经营性历史遗留问题的解决路径与案例分析…………………283 （一）经营性问题表现形式 ……………………………………283 （二）经营性问题——国有企业债务 …………………………285 （三）经营性问题——国有企业冗员 …………………………291 （四）解决融资借款历史遗留问题的案例 ……………………294 （五）解决人员分流问题的案例 ………………………………296 （六）解决人员安置分流问题的案例 …………………………297 ? 第七章新一轮国企改革中党组织的运行模式一、通过“双层安排”解决党组织的精准定位问题………………304 二、通过“二元规则”解决党组织的作用发挥问题………………310 三、通过“双向进入”解决党组织的决策效率问题………………316 第八章容错纠错机制一、建立容错纠错机制的时代背景…………………………………322 二、准确把握容错纠错机制内涵……………………………………325 三、如何构建容错纠错机制…………………………………………327 （一）“容什么”内容设计 ……………………………………327 （二）“如何容”制度设计 ……………………………………333 （三）“容的结果”正向设计 …………………………………338 四、容错纠错机制实践…………………………………………………339 （一）严格审批程序，清晰权责界面 …………………………339 （二）穷尽措施方案，做好对比分析 …………………………341 （三）引进专业机构，借助外脑智慧 …………………………342

五、“三个清单”的均衡格局在混改企业中，股东会、董事会、监事会和经理层之间的关系，在理论上没有什么晦涩难懂的内容，但实际当中，如何把握三会一层之间的关系，合理地进行权责分类，界定各自的权责界面，往往存在着相当困扰和操作上的难度。从更接近实操方面去设计，其实可以用“三个清单”来形成“三会一层”之间的均衡格局。“三个清单”的第一个清单是指股东会和董事会之间通过“权力清单”来管理，界定股东会该做什么，董事会该做什么，特别是股东会要做到“法无授权不可为”；董事会和经理层之间通过“负面清单”管理，明确董事会应该做什么，特别是经理层不该做什么，做到“法无禁止皆可为”；董事会和监事会之间通过“责任清单”来管理，明确监事会该怎么监管董事会与经理层，真正起到监督作用，做到“法定责任必须为”。股东会董事会监事会经理层权力清单责任清单负面清单图3-6 “三个清单”的均衡格局（一）权力清单首先，权力清单是股东会和董事会职责公开透明运行的一项基础工作，凸显了现代企业制度中权力责任匹配的基本原则，也是此轮国企混改的重中之重。就股东会和董事会的权力清单，其实无论在最初制定的公司法，还是后来历经修改后的公司法，对于股东会和董事会的权力界定都是作为一项重要内容来规定的。其中，公司法第三十七条有关股东会的职权是这样规定的，“股东会行使下列职权：①决定公司的经营方针和投资计划；②选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；③审议批准董事会的报告；④审议批准监事会或者监事的报告；⑤审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；⑥审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；⑦对公司增加或者减少注册资本作出决议；⑧对发行公司债券作出决议；⑨对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议；⑩修改公司章程； k公司章程规定的其他职权。”而董事会的权力在公司法第四十六条是这样规定的，“董事会对股东会负责，行使下列职权：①召集股东会会议，并向股东会报告工作；②执行股东会的决议；③决定公司的经营计划和投资方案；④制订公司的年度财务预算方案、决算方案；⑤制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；⑥制订公司增加或者减少注册资本以及发行公司债券的方案；⑦制订公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案；⑧决定公司内部管理机构的设置；⑨决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项；⑩制定公司的基本管理制度； k公司章程规定的其他职权。” 从公司法对于股东会和董事会的权力界定中，我们不难理解它们的权力清单是有的，而且恰巧都是十一项权力，包括最后一项的兜底项。但仔细分析一下就不难发现，公司法对股东会和董事会权限如此的规定存在一定的矛盾之处，或者在划分二者之间权限的逻辑上存在一定的不周延性。其理由为，第一，股东会和董事会的权限通过列举式的方式，严格地说是不能穷尽的，至少随着企业性质、行业特性、股权结构、股东背景的不同，股东会和董事会的权限设计也各不相同。其次，股东会和董事会这两个组织，在公司治理中所起的作用是不同的，股东会是公司的最高权力机构，董事会是经营决策机构。公司在运转过程中，会不断有新的事项发生，需要及时作出决策。当股东会层面或者董事会层面遇到清单之外的事项需要决策的时候，即使公司的个性化章程条款十分全面，但总有面对新问题无章可循的情况发生。这就是公司法规定存在的逻辑缺陷。因此，明晰股东会与董事会的权力清单就非常重要。首先，股东会的权限必须明确，而且应该针对股东会会议周期性较长的特性，适当规定股东会的权限。其次，要在确保股东会权威性的前提下，最大限度发挥董事会的作用。因此，董事会的权限划分上应该是除了股东会之外的所有权限，包括公司章程规定的权利，也包括公司章程规定之外的权利，还有公司章程没有规定的权利。这样事实上是采取了两分法，即不是股东会的权限就是董事会的权限，使股东会做到“法无授权不可为”，董事会实现权力兜底，确保公司董事会决策的及时性和有效性。所以，为确保公司的有效治理，应该更加清楚界定股东会和董事会之间的权限，以及界定权限的内在逻辑。这样在实际工作中，容易理解，便于操作。（二）负面清单负面清单是董事会和经理层之间实现有效治理的清单。负面清单管理是管理中的一种模式，最早运用在对外投资当中。通常情况是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，从而提高外资进入的效率。现实中的董事会和管理层之间如何界定职责权限，是公司治理中难度最大之处。董事会是经营决策机构，特别是前已述及的董事会建设，用发展的眼光，构建战略型董事会更符合现代企业制度的要求。董事会负责经营方面的决策，经理层负责实施。董事会和经理层的关系构成事实上的委托—代理关系，董事会是委托方，委托经理层具体执行决策，组织公司的生产管理。作为资源控制者，董事会通过聘任或解聘经理层人员并决定其报酬来发挥其经营管理的功能，从这个意义上来说，董事会发挥的更多的是战略管理功能。另外，董事会对经理层享有考核权，这也是《公司法》赋予董事会的法定权力。因此，考核经理层是发挥董事会作用的一个重要手段。董事会对经理层的考核有利于强化董事会对经理层的激励与约束，发挥董事会公司治理主体的作用，更好规范公司法人治理。董事会和经理层的职责权限搞清楚了，接下来是如何在实际当中得到实施。而现实当中，董事会和经理层在权利界定方面一般是不够清晰的。董事会和经理层的职权界定不清晰，会带来很多不利的后果。一种情况是董事会、经理层一体化。形式上也有时候会表现为董事长兼总经理，有时候尽管董事长和总经理分设，但实质上还是董事会一竿子插到底，这在一些规模不大的企业，包括规模不大的国有企业比较常见。另一种情况是虽然董事会、经理层分设，董事长和总经理分设，但不能清楚地厘清二者之间的权力界限，董事会常常干预经理层，凡事必须请示汇报，凡事必须上董事会研究，还有的董事会以党管干部的要求来对经理层指手画脚，公司治理存在严重问题。这在规模较大的国有企业比较常见。所以，我们的任务不是简单地阐明董事会、经理层的性质，甚至在理论上规定各自的权责范围。由于前已述及的“一竿子插到底”“内部人控制”等做法难以解决实践中存在的权责不分问题，因此，负面清单管理不失为一种有效的方式。负面清单管理表现在企业董事会和经理层这一环节，就是在规定董事会权限的前提下，重点梳理经理层的权限。经理层的权限表述当然不能采取过去的通常做法，而是厘清经理层不能做哪些事。我们过去习以为常的是规定能做哪些事，即具有哪些权利，在表述不能做哪些事的时候往往拿捏不准。实践中，特别是我们最近连续咨询的几个国有企业的任期制和契约化项目，这一点表现尤为突出。任期制和契约化的前提就是授权问题，这里所说的授权存在于两个层面，一个是履行出资义务的上级机构（集团或者国资委）和企业之间，另一个是企业董事会和经理层之间。前一个不在这里赘述，我们主要集中在第二层面，即董事会和经理层。任期制和契约化的考核主体是公司董事会，被考核主体是经理层。一个考核主体，一个被考核主体，这两者之间如果职责不清，界限不明，考核起来就愈加困难。“一竿子插到底”的治理模式，考核者既是裁判员又是运动员，弊端显而易见；“内部人控制”的治理模式，事实上是被考核对象说了算，考核显然失去意义。于是，任期制和契约化的客观要求，董事会和经理层的职责必须明确。比如我们在给江苏某双百企业做任期制契约化方案设计时，就是采用了负面清单的方式进行管理的。董事会对经理层的授权，就是通过“法无禁止即可为”的负面清单来管理，比如“总经理无权决定超过5000万元以上的对外投资”，那么除此之外的对外投资，总经理就都有决策权。负面清单管理的直接效果不仅仅解决了授权的逻辑，更重要的是解决了责任的区分。一旦责任区分问题得到解决，董事会对经理层的监督、责任追究和容错纠错等一系列机制就得以建立，相应的问题也就迎刃而解了。（三）责任清单责任清单是管理董事会和监事会之间关系的有效手段。责任清单管理也常常用于政府部门的管理之中，比如，各级政府部门必须承担哪些责任、必须做哪些事情。每个部门的“职责边界” 必须明确。那么，对于董事会和监事会的责任界定该如何进行呢？董事会的性质我们在前面提到过。作为监事会，根据公司法第四章第四节的规定，监事会是由股东（大）会选举的监事以及由公司职工民主选举的监事组成的，对公司的业务活动进行监督和检查的法定必设和常设机构。关于监事会的职权范围，公司法的规定也是很清楚的。公司法规定，“监事会（或不设监事会的公司的监事）行使下列职权：①检查公司财务；②对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；③当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；④提议召开临时股东会会议，在董事会不履行《公司法》规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；⑤向股东会会议提出提案；⑥依照《公司法》第一百五十一条的规定，对董事、高级管理人员提起诉讼； ⑦列席董事会会议，对董事会决议的事项提出质询和建议；⑧发现公司经营情况异常，可以进行调查；⑨公司章程规定的其他职权。” 以上公司法关于监事会职权的规定，虽然比较清晰，基本实现了监事会对公司的财务、业务和管理者的监督的制度保障。但监事会如何行使这项权利，如何进一步发挥监事会的功能作用，现实中需要不断探索。 2017年，国务院办公厅颁发的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中谈及部分国有企业“尚未形成有效的法人治理结构”，在推进监事会制度建设的同时，也特别提到“一些董事会形同虚设，未能发挥应有作用”。也就是说，实际情况下的监事会，大家对其认识不容乐观，“花瓶”“摆设”的声音不绝于耳。所以，现实中的监事会，在发挥其作用和履行其职责方面还存在很多问题。为了解决这一问题，让监事会的职责履行落到实处，责任清单管理制度就显得尤为必要了。责任清单管理的第一要素是设置监事会的权利。尽管公司法或者相关文件当中也规定了监事会的权利及其范围，但相对比较笼统，实操性不强。因此，我们在咨询实践当中，往往是把公司法和相关文件包括公司章程中的监事会权利进一步梳理和细化，变原则规定为具体事项，让每一条权利都很清晰，使监事会的权利能具体落到实处。责任清单的第二要素是行使这些权利的程序保障，具体表现为监事会的议事规则。这个规定，一般情况下，企业都已经建立健全。责任清单的第三要素，也是核心要素，就是责任追究机制的建立。我们会把监事会权利的行使不仅仅表现为一种权利，更会从义务的角度规范权利不行使应当承担的责任，即不作为的后果。同时厘清与其他机构，比如董事会的责任界限。比较典型的一个例子是，我们服务的一家国企。在设定公司治理制度时，发现董事会的六项权利中的经理层的选聘权并不在董事会，这也是很多国企面临的现实。因为很多国企的经营层的任免权在上级集团或者组织部门。那么，对任期中途考核不合格，或者没有完成任期目标的经理层人员，严格地说，董事会不能对其解聘。为了解决现实中这一棘手问题，我们在任期制和契约化方案中是这样设计的，“当经理层年度考核不合格，或者任期届满后考核不合格的，应当由监事会向有任免权的机构或者部门提出请求解聘的建议。”这里我们用了 “应当”二字，表明这不仅属于监事会的职责，也是监事会必须履行的义务。一、积极推进任期制和契约化（一）任期制契约化的基本内涵我国的任期制最早来源于党政干部人事制度改革，十四届四中全会明确提出建立党政领导干部职务任期制，其具体内容是指限定各级党政机关中担任领导职务的干部一定的任职年限和连任届次，并且对于不同职务层次的干部实行不同的任职期限和连任届次，达到规定的任职期限和连任届次的，应按规定程序免去现职，正常退出现岗。之后国有企业中的领导干部也开始以此来进行改革。任期制是一次国有企业领导干部人事制度上的深刻变革。由于之前国有企业对经理层成员实施终身制，领导干部在岗位上一待就是几十年，虽然在一定程度上保证了企业的稳定性，也在某些阶段发挥了应有的作用，但是随着外部环境的变化，这种终身制的弊端便暴露出来。比如在任领导的职业通道不畅、年龄结构普遍偏高、创新活力不足、专业化能力不强等，阻碍了新时期国有企业进一步发展。所以在当前形势下，国有企业推行经理层任期制，就是要赋予国有企业经营者一种全新的观念和意识，真正对其在企业的升职降职用确定时间内的工作结果来决定，打破以往“无功无过就不下”的传统观念。任期制相对于终身制，最大的优势是能够针对内外部环境的变化，及时对企业的经营者进行吐故纳新，在经营者选用评价制度完善的基础上，从内外部找到最合适的领导人来带领企业发展，这从组织行为学上来讲，是保持一个组织健康有活力的最重要条件，因为它可以加速企业高级管理人员队伍的流动和新陈代谢；增强经营者的责任意识、创新意识、竞争意识和危机意识，克服惰性心理，为企业创造良好的制度环境；同时也为上级部门和基层员工观察了解这些经营者提供时间保障，让经营者能够稳定地在任期内实施自己的宏图大志。任期制主要包括两项内容：任期管理以及任期权责。任期管理包括一个完整的任期制内为经营者确定的任期目标、任期时长、最高连任次数等方面。国有企业经理层成员的各种激励约束制度体系需要依据任期管理的各项指标来确定。比如经理层成员的任期长度，就需要匹配企业制定的战略发展规划时限。当经理层成员的任期届满之时也就是企业在这个阶段的战略部署落实的终点，届时就需要通过对经营者在此阶段的工作进行客观合理评价，并通过必要的选举或任命形式来确定下个任期的经理层成员。任期权责的内容则相对更加复杂，包括任期内经理层成员所担任岗位的工作职责以及和上下级的权限关系。经理层成员的岗位职责一般根据各自在企业分管的领域进行分工而得，其主要内容包括经理层的岗位工作内容，任职资格以及相应的能力条件；经理层的权限关系一般包括对上对下两层，这当中最主要的是明确与上级部门之间的权责界面。由于绝大部分国有企业已经在形式上拥有比较完备的治理结构，所以在这里首当其冲需要明确经理层与董事会之间的权限划分，进而确定整个企业与上级国资监管部门之间的权限划分。所谓契约化管理，在人力资源管理体系中就是经理层成员的候选者通过竞聘上岗的方式，把企业与岗位人员之间的关系从原来的体制内雇佣关系向市场化聘用关系转型。完整的契约化管理必须是严格基于科学的管理学理论，并依据法律法规，在确定并认同企业给自己下达的工作任务、指标的基础上，以契约的形式来确定经营者任期内的指标和奖惩措施。运用契约化管理的最大好处就是把原来上级通过行政命令式的管理变更为法制化且符合企业实际情况的科学式管理。实行契约化管理在当前国企改革背景下有非常重要的意义。由于企业外部经营环境波动加剧，内部管理日益复杂化，加之社会能够培养输送的人才更加专业化，国有企业不能再像以前那样单纯通过行政手段来获取资源项目，且与经营者之间仅仅是一个简单的雇佣关系，而是需要运用法律契约的形式，用更加科学化的指标体系和精细化的管理手段，来确定与经营者之间的合作关系，并且在此过程中不断完善企业的选人用人机制和激发经营者的积极性。契约化管理内容包括对经理层成员需要考核的业绩指标、考核形式内容、考核机构以及相应的薪酬水平的制定，并按照规定的程序和方法签订经营业绩责任书。具体制定步骤内容如下。第一，对企业发展战略进行解读，针对不同业务板块提出不同的发展要求，明确薪酬管理体系优化方向，并尽可能地从完整性、合理性、执行性和合规性等维度对与经理层的薪酬绩效相关的现行制度进行评估，分析现行薪酬绩效管理体系对经营者主观能动性的束缚。第二，由于不同的国有企业从属行业大相径庭，所以接下来需要根据企业分属的不同主辅业板块，社会功能和市场化程度，运用国企改革分类管理的思路，采用企业功能分类定位模型对于企业进行评估，划分为不同类别，并对标相应企业的资产规模、经营业绩、利润水平、员工规模等进行评估，确立能反映经理层市场价位和区域实际相结合的薪酬水平，最关键的是针对企业各自所处的板块和行业，通过科学选择同业进行对比核算，弱化企业资源导向的薪酬差异，强化管理团队能力导向的薪酬差异。对于“双百企业”来说，经理层团队的薪酬体系设计应严格遵循“双百九条”中关于薪酬制度改革的精神，坚持 “水平适当、结构合理、管理规范、监督有效”的原则，完善任期制契约化管理，在薪酬体系设计上，重点要关注风险与收益对称、短期与中长期激励结合、现实科学性和前瞻预测性兼顾。第三，在确立经理层业绩考核目标时应立足于上级部门，如集团或国资监管部门所确定的考核目标，科学制定企业三到五年的发展战略规划。由于一般国资监管部门所规定的考核目标包括利润和国有资产保值增值率，一般情况下无法全面客观反映出企业的行业特性，如行业周期性以及一些行业所拥有的特殊情况，所以需要企业根据这些特点在经济效益指标基础上设计定制化的考核指标，这样才能对经理层的工作成果做出更全面客观的评价。第四，考核周期上，一般来讲对于公司经理层的考核周期通常采取任期考核和年度考核并行的模式，其中年度考核侧重于短期经济效益类指标，如净利润；任期考核侧重于长期效益类指标，如国资保值增值率等。此外，无论是任期考核还是年度考核，都需要建立严格的绩效目标和考核流程，保证考核的严肃性、纪律性和规范性。（二）任期制契约化改革之路最初提出任期制和契约化改革，主要是针对国有企业在发展过程中对于经理层的身份定位不清的问题。由于脱胎于计划经济下的政府部门，国有企业的经理层成员一直都是“亦官亦商”的身份，即“具有相应行政级别的国企干部”，其职位的任命和变动并非像现代企业那样由董事会严格根据其管理的企业经营效益决定，而是主要取决上级单位尤其是政府部门，其人事任免更多考虑的是政治因素。由于在管理方式上近乎于行政机构，所以一直存在着经理层对于企业不能着眼于长远发展和市场趋势，甚至发生损害企业利益来获取个人利益最大化的情况；人事方面能上不能下、干好干坏都一样，在位的经理层成员亦很难有改革创新、提升企业效益的动力。为打破这一发展桎梏，1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，对企业及企业领导人不再确定行政级别；2000年，国家经贸委发布《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范（试行）》中规定企业不再套用党政机关的行政级别，也不再比照党政机关干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇，实行适应现代企业制度要求的企业经营管理者管理办法。然而在很长一段时间内，行业垄断的特征、体制思维的惯性和管理工具的缺乏都使得这些改革措施一直没有得到真正的贯彻落实。 2013年召开的十八届三中全会上，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》吹响了新时代国企改革的号角。以此为契机，并且为了配合国资流动平台的建设和大批即将整体上市的国有企业市场化经营机制的搭建，同年12月上海市率先公布了《进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，提出20条改革举措，在比较关键的经理层管理方面，上海提出“全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理”，“合理提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的企业，积极推行职业经理人制度”等一揽子措施。接着，2014年上海国有企业领导任期制契约化管理正式启动，计划按照创新式的“国资统一管理、国企分类监管”原则，对所有的上海市国资系统企业实行任期制契约化管理，形成“有职务任命就有明确任期、有职务就落实考核、有业绩就兑现奖励工作”的全覆盖工作体系，在对国资系统企业科学分类的基础上，对于不同分类的企业实施差异化考核：竞争类企业引入行业对标机制，重点考核股东价值、主业发展和持续能力；功能类企业引入政府主管部门评价机制，重点考核功能作用和运营能力；公共服务类企业引入政府部门和社会第三方评价机制，重点考核服务水平、成本控制和持续能力。在考核方式上，上海国资委将原来的年度考核改为年度实施动态跟踪、任期结束全面考核，鼓励企业着眼长远，“培育有国际竞争力和影响力的企业集团”。在这次改革当中比较引人注目的是把经理层的任期考核结果与其职务任免、激励约束相挂钩，即实行结果“三同步”：同步对接领导班子和领导人员综合考核，结果作为是否续任的主要依据；同步实施企业领导人员任期激励，按照中央有关要求，建立经理层的“三重薪酬” 体系；同步建立约束机制，包括业绩挂钩、财务审计、信息披露、延期支付和追索回扣等。 2015年上海国资委分别同地产集团、申通集团等16家企业法定代表人签订任期目标责任书。至此，上海国企的任期制契约化改革走上轨道，开全国之先河。之后，全国范围内的国企改革迅速铺开，各类重要的政策相继颁布，其中无一不对任期制契约化管理进行强调：2015年8月24日，中共中央、国务院分别印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，其中提到“推行企业经理层成员任期制和契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核”；2015年9月24日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，其中提到“职业经理人实行任期制和契约化管理，按照市场化原则决定薪酬，可以采取多种方式探索中长期激励机制”；2017年4月24日，国务院发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，其中提到“国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理”，此三项政策一出，任期制契约化管理才在真正意义上成为国有企业改革体系中重要的一环，成为各类国有企业改革顶层设计方案的有力落实保障工具。 2018年8月，一份包括了上百家中央企业子企业和百家地方国有骨干企业的“双百企业”名单正式出台，它代表着各地区最具有改革动力的一线企业，是未来全面落实国企改革的“先锋队”。在“双百企业”著名的“五突破一加强”中再次强调了任期制契约化的重要性，在市场经营机制“突破点”上明确强调要“全面推行经理层成员任期制和契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核，激发和保护企业家精神，更好发挥企业家作用。” 由于绝大部分“双百企业”身处完全竞争性行业，而且在各企业上报的“双百行动”方案中，囊括了各类复杂的改革政策措施，未来改革是否能够成功实施，以及之后企业经营业绩的优劣更加依赖于经理层，如何贯彻落实任期制契约化管理，最大限度发挥经理层成员的能力，在“双百企业”身上显得更加地重要。 2020年2月7日，为深入贯彻落实党中央、国务院关于推行国有企业经理层成员任期制和契约化管理、建立职业经理人制度的决策部署，指导“双百企业”率先全面推进相关工作，国务院国有企业改革领导小组办公室印发了《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》。任期制和契约化针对的就是“人事”的改革，其目的就是要在选人用人制度上，国有企业要打破传统的“干部”和 “工人”之间的身份界限，变身份管理为岗位管理，建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，畅通退出渠道，构建起正常流动机制。在“双百企业”中率先实现“不看身份，不看级别，只看岗位，只看贡献”的市场化氛围，真正形成“能者上、平者让、庸者下”的用人导向。（三）实施过程中的问题及解决方案现阶段的国有企业改革随着“三年行动方案”的出台又被推向了一个新的高潮，变革已是大势所趋，不可逆转，许多国有企业正在通过分析外部环境，努力提升内部管理水平，激发企业内生动力，积极参与市场竞争。任期制契约化管理在国有企业发展过程中扮演着越来越重要的角色，尤其是对激发国有企业经营者的主观能动性，提高企业人、财、物的利用效率，有效地控制日常运营成本，最终提高企业经营业绩有着至关重要的作用。然而由于时间短、任务重，许多企业在任期制契约化管理的具体实施过程中遇到了许多困难和问题。第一，任期管理手段单一，周期制定较死板，缺乏灵活性。虽然许多国有企业对于经理层已经实施了任期制管理，规定了经理层成员任期的年限以及任期届满是否连任的条件资格，但实际上由于很多经理层成员仍然保留着相应的行政级别，实质上是党政体系下的干部，其任免仍然受制于行政命令，所以严格的任期制实施流于形式，且任期周期缺乏变通，与企业实际的战略发展阶段、行业周期等因素相关性不大。第二，缺乏明确的契约化管理意识。由于国有企业长期以来主要任务是推动国内经济发展，所以上级部门在考核国有企业时比较注重其经济产出规模，而忽略了其内部管理体系的建设，例如为了追求规模效应而忽视企业各项成本支出，导致无法及时发现企业经营过程中存在的各种问题，进而虽然在“量”上有大的成绩，但是“质”上难有改观，许多资源被浪费。第三，经理层的权限界面模糊。许多国有企业的经理层与上级国资监管部门和下级公司的权限划分不明确；虽然在形式上确定了责任目标和相应的薪酬待遇，但是由于实际的权力没有到位，实际运用过程中权责不匹配，极大打击了企业经营者的积极性，而且上级部门干预企业经营过多，束缚了企业自身的创新灵活性，导致那些处于充分竞争型行业的国有企业无法真正充分发挥优势。第四，对于任期内经理层成员工作成果的评价体系不够全面、科学和客观。由于国有企业各自从属不同的行业领域，每个企业的规模、竞争激烈程度及商业模式等大相径庭，如何建立起一套具有较强针对性的，并能适合不同行业领域、不同规模的考核指标体系，是落实任期制契约化管理道路上的一大难题。第五，经理层成员的退出机制比较模糊，并缺乏配套措施。与任期制管理相对应的是经理层团队的退出机制，由于经理层成员拥有的行政身份，在退出机制上仍然参考党政领导干部的管理方式，而非从企业实际经营情况、经理层所需要的能力素质和年龄结构等维度出发进行设置。同时一旦企业的经理层成员退下来，对于相当部分的体制内非市场化领导干部也缺乏安置措施。而在新出台的《操作指引》中，正力图对这些问题提出极具实操性的解决方案。第一，明确任期管理。在《操作指引》中强调，任期制管理的两个操作要点，第一就是任期管理。明确了经理层成员的任期期限由董事会（或控股股东）确定，一般为两到三年，可以根据实际情况适当延长。经理层成员任期届满后，应重新履行聘任程序并签订岗位聘任协议。未能续聘的，自然免职（解聘），如有党组织职务，原则上应一并免去。另外在“监督管理相关环节操作要点”一章明确提出，一定要严格任期，任期期限、最多连任届数和期限等一经确定，不得随意延长。第二，强调契约化管理意识。《操作指引》中强调，要根据“双百企业”董事会建设情况实际，由“双百企业”董事会（或控股股东）与经理层成员签订岗位聘任协议和经营业绩责任书（年度和任期），依法依规建立契约关系，明确任期期限、岗位职责、权利义务、业绩目标、薪酬待遇、退出规定、责任追究等内容。一旦签订经营业绩责任书，就要严格按照契约约定开展年度和任期经营业绩考核，强化刚性考核。刚性考核就是根据经理人员负责工作和业绩考核实际数据进行绩效薪酬的兑现，包括年度考核薪酬和任期考核薪酬的发放。《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》要求，强化“刚性兑现”，也就是无论有哪些主客观原因，都要严格遵守聘用合同和考核责任书的约定，该付的奖金一定到付到位；同样，该罚的部分一定要罚。这也就使得董事会与经理层的契约关系一定是双向的。一方面，董事会向经理层提出合理要求和考核指标；另一方面，经理层对于自身的考核指标也要提出相应的意见。毕竟一旦签署了责任书，经理层就要承担相应的责任，如果完不成考核，按照“刚性考核”要求，面临解聘。这样的要求势必倒逼经理层考虑自身利益，最终与董事会通过权益博弈达到最合理的状态，而不是像之前一样，考核指标随便提，反正完不完成都无所谓，一旦进入国企，就是牢不可破的“铁饭碗”。第三，明确经理层的权责界面。《操作指引》中强调，“双百企业” 应明确经理层成员的岗位职责及工作分工，合理划分权责界面。可以采用岗位说明书等方式，明确经理层成员的岗位职责和任职资格。还可以采用制定权责清单等方式，规范董事会（或控股股东）与经理层、总经理与其他经理层成员之间的权责关系。而这一点，我们在第三章的第五节“‘三个清单’的均衡格局”中有过详细阐述，关于经理层的权责界面，虽然《操作指引》中建议采用权责清单的方式来明确，但还可以更进一步，采用“负面清单”的方式来进行管理，会更利于国有企业的长远发展。第四，完善任期内经理层成员工作成果的评价体系。《操作指引》中提出，要根据岗位职责和工作分工，按照定量与定性相结合、以定量为主的导向，确定每位经理层成员的考核内容及指标。年度和任期经营业绩考核内容及指标应适当区分、有效衔接。考核指标的目标值应科学合理、具有一定挑战性，一般根据企业发展战略、经营预算、历史数据、行业对标情况等设置。在实际操作中，这一条其实也是最关键最具有挑战性的一条。第五，明确退出机制。这一条也是《操作指引》中非常具有亮点的一条，提出要加强对经理层成员任期内的考核和管理，经考核认定不适宜继续任职的，应当中止任期、免去现职。比如年度经营业绩考核结果未达到完成底线（如百分制低于70分），或年度经营业绩考核主要指标未达到完成底线（如完成率低于70%）的；连续两年年度经营业绩考核结果为不合格或任期经营业绩考核结果为不合格的；任期综合考核评价不称职，或者在年度综合考核评价中总经理得分连续两年靠后、其他经理层成员连续两年排名末位，经分析研判确属不胜任或者不适宜担任现职的；对违规经营投资造成国有资产损失负有责任的；因其他原因，董事会（或控股股东及其党组织）认为不适合在该岗位继续工作的。尤其强调对不胜任或不适宜担任现职的经理层成员，不得以任期未满为由继续留任，应当及时解聘。这种解聘，不只是免去经理岗位，而是按规定，“未能续聘的，自然免职（解聘），如有党组织职务，原则上应一并免去。”可以简单理解为，如果没有达到目标被解聘，经理层人员原则上会丢掉职位也丢掉党内职务，成为企业内部一名普通员工。

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