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前 言
习近平总书记在党的十九大明确指出：我国经济已由高速增长阶段转
向高质量发展阶段。推动高质量发展是一项长期、曲折、艰苦的系统工程
和历史性任务，其中，健全与高质量发展相适应的体制机制是其中的关键，
也是《2019 年国务院政府工作报告》中特别强调的重点。中国产业高质量发
展不仅需要理念与战略的转变，在实践中也需要有指挥棒引领，这就需
要加快形成推动产业高质量发展的体制机制以及与此相关的指标体系、政策
体系、质量体系、统计体系、绩效评价和政绩考核体系。
产业高质量发展首先需要摒弃传统指导产业发展的思维定式。在新技术和
商业模式创新的推动下，以大数据为基础的信息化、融合化、智能化等将成为
产业价值链重塑的重要推动力量。在工业和信息化融合、制造和服务融合、产
业边界越来越模糊的趋势下，传统统计意义上的产业数量比例关系定律的
合理性和可操作性越来越难以令人信服。产业高质量发展需要回归产业发展的
本质，产业结构变动的本质是高生产率部门替代低生产率部门的过程，因此产
业高质量发展的核心应是生产率导向。这就需要我们摒弃以往追求产业间数量
比例关系优化的指导思想，辩证看待经济服务化的趋势和产业脱实向虚的现
实，将产业结构调整的主线转向提高生产率、做强实体产业、提升产业质量能
力。对中国而言，提升生产率、实现产业高质量发展的重要突破口在于减少对
资源要素自由流动的限制与干扰，让产业发展的市场主体能够配置到与其能力
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2019 产业发展报告制造业高质量发展
相匹配的资源。同时对于中国而言，产业高质量发展必须考虑到中国大国产业
发展的空间结构，这也是充分挖掘国内大市场潜力、发挥大国市场优势的
重要方面，通过减少市场分割、缩短要素流动距离、提高产出绩效密
度等方法拓展产业高质量发展的空间红利。对于产业的高质量发展来说，
通过深入推进改革开放，对接产业发展的国际规则、标准，推进影响产业发展
的人力资本、土地、能源等要素价格市场化改革，破除各种隐形门槛，重构高
质量发展的地方竞争机制等方式能为我国产业高质量发展提供新的动能。
首先，产业的高质量发展需要在产业基础升级、产业链的现代化上率先
实现突破。产业基础高级化除了传统要素的升级以外，更重要的是一些产业
新要素成为产业能级提升的基础，这些高级化的产业要素包括如芯片、大数
据、互联网以及由此衍生出的基础性产业的竞争，这些高级化的产业基础要素
也是传统以及先进制造业、服务业的基础支撑，能显著提升这些产业的技术水
平、市场规模和效率。因此，决胜未来产业需要下好这些新基础要素、基础产
业的先手棋。提升这些要素的核心在于技术（硬技术如集成传感器等高端芯
片、软技术如算法、控制和软件平台等）实现、根本在于人才、突破在于应
用、关键在于生态。硬技术的突破需要强化基础研究，通过科学前沿类技术平
台的构建推动前瞻性技术领域的研究与突破，在一些重点产业领域，国内的主
要技术资源集中在一些大的国有企业、科研院所以及民企手中。在推进思路
上，我们需要以平台化的思维来整合资源，通过搭建合作平台，吸引国内外优
质创新资源和国际领先创新主体的合作对接，从而有利于创新成果本地产业化
和国际化，实现创新链与价值链的融合。软技术的发展需要推动技术创业类企
业的不断涌现，鼓励具有较强的基础研究能力、拥有高水平专利的科研人员以
创业的方式实现成果的转化，并通过搭建合作交流平台撮合硬技术、软技术的
螺旋式融合发展。人才的集聚需要以产业发展作为事业平台，推进科学
家 工程技术人员 企业家的卓越人才计划建设，增强人才梯队的传承性建
设。当然，在这些基础产业上要形成规模上的优势，重点在应用上的突破，特
别是在一些具有较强规模经济性的产业领域需要实现从示范引领到全覆盖。生
态构建的关键在于对标国际最高标准的规则，在产业开放、知识产权保护、新
标准的制定、风险防控等方面对标甚至引领国际规则，以高标准的制度建设引
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前 言
领基础要素能量的迸发，增强在重点产业领域的话语权。
产业链的现代化需要突出产业链和创新链的协同与集群，这不仅是产业
发展趋势的体现，更是提升中国产业能级和影响力的务实之举。对于上述提
到的重点产业及其背后基础要素，全球都在抢占先机和制高点，如美国的
国家制造创新网络、德国的工业 4.0、日本的工业价值链、英国的
英国工业 2050 战略等均对此进行了前瞻性布局。随着全球生产能力的提
升，更多的生产出现了本地化以及靠近市场的近岸化趋势，区域价值链显得
越来越重要，研发和制造生产的联系也越来越紧密。因此，我们要想重点产
业快速实现创新突破，供应链和产业链的相关环节必须能够快速响应，科学
的研究在中后段的应用研究和产业化方面必须实现快速贯通。中国之前的创
新主要立足于制造业主导的创新，偏产业链和创新链的后端，当然这也打下
了比较坚实的供应链基础，使我们在前端的基础研究突破有了承载，能够快
速落地。在制造基础上的反向迈向原始创新是我们实现创新突破的务实
路径，而这需要我们在制度创新上作出响应，特别是在可靠的知识产权和法
律体系上需要提升与创新。这样我们才能做大做强产业链，拉长生产线和服
务线，推动重点产业从 1 到 N的裂变，推动企业更高质量参与到国际产
业链分工中，从而与创新链形成良性循环，稳步推进经济规模的扩张。
其次，产业的高质量发展需要相应发挥高质量指挥棒的作用。中国
产业转向高质量发展需要顶层设计和整体推进，在我国中央地方特殊的推
动产业发展体系中，指标体系的导向性作用显得尤为重要。按照产业高
质量发展内涵和理念，需要系统建立、推动产业高质量发展的指标体系、政
策体系、质量体系、统计体系、绩效评价和政绩考核体系。体现创新发展、
协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展等方面产业发展导向作用，各方
面坚持质量第一、效益优先的原则，突出产业创新驱动、人才集聚、开放水
平、环境质量改善等，并根据区域特点设置差异化指标。其中，积极构建以
计量、标准、认证认可、检验检测为核心的质量技术体系，实施质量技术基
础提质工程，提高质量标准的国际化、市场化水平。适应产业发展中新技
术、新产业、新业态、新模式趋势，完善统计分类，利用大数据作为补充，
全面准确体现产业高质量发展情况。并以此作为产业发展绩效评价和政绩考
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2019 产业发展报告制造业高质量发展
核的标准，重点体现体制机制建设的成效。
第三，产业高质量发展需要产业政策向包容、精准、动态方面转型。在
中国，产业高质量的发展需要优化产业政策，与竞争政策协同发挥保障作
用。顺应产业发展趋势，构建更加包容、竞争、动态的产业政策。产业政策
制定整体上应具有包容和功能性的特征，主要弥补市场失灵领域。同时，产
业政策的制定需要着眼于推动产业结构优化、创新、可持续发展。主要着力
于产业的薄弱环节、国家未来必争领域、市场竞争环境的塑造等。做好产业
政策的动态评估，清理不合时宜的产业政策。而且，需要创新产业跨界治理
体制机制，产业的跨界会涉及不同产业、技术领域的交叉，针对政府部门各
自为政的问题，需要通过机构合并、职能整合、信息共享、监管共认等方
式，创新大部制、部门间联席会议制度、工作领导小组等创新机制，并利用
大数据、智能化技术等优化监管手段，实现政府监管无缝对接，形成多
部门联动的常态化。
第四，重构和优化中国产业高质量发展的地方竞争机制。地方竞争是中
国经济保持长时期高速增长的重要动力之一。在转向高质量发展阶段的过
程中依然是发挥大国优势的重要机制，但需要与时俱进地改革、创新、提
升。对于中国而言，也不可能在短时间内所有的地区同时实现这一转变，有
效推动产业高质量发展要靠市场经济第一线的探索、试错、比较、竞争，在
中国，地方政府是产业要素平台的搭建者，是产业竞争发展的推动者，也是
发挥大国优势的基础。推动与高质量发展相适应的地方竞争机制，首先需要
调整指挥棒，构建能充分反映地方产业高质量发展的体系，其中的核心主要
包括目标、评价、考核以及激励机制的优化与完善。同时，地方竞争的主要
方式和手段也需要相应调整，包括重点突出促进产业转型升级营商环境的竞
争、创新环境的竞争等。在产业高质量发展的大方向下，允许地方有较大
自选动作空间，充分尊重地方发展的战略与特色，并且有个性、有错位、
有差异，允许试错纠错，打造形成若干有影响力和带动力的典型样板区域、
产业与企业，在竞争中发现和推广好的做法、模式和政策。
余典范
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