森林法的产生与发展_肖彦山　著_9787562063711

为了适应“以木材生产为主向以生态建设为主的转变”，应当把我国《森林法》转变为以生态保护为主的森林法。森林法的基本制度应当有三个：森林规划制度、森林生态补偿制度和森林采伐制度。还应当完善命令+控制机制、规划机制和激励机制是森林法的三大机制，森林法的基本制度就表现为这三大机制。中国《森林法》的制度完善应当体现森林法的历史发展规律和结构功能理论，其实质或方向就是从林业法到森林法。

我国现行《森林法》从制度建设和实际功能来看主要是一部林业法。为了适应“以木材生产为主向以生态建设为主的转变”，应当把《森林法》转变为以生态保护为主的森林法。生态文明这一新的文明形态需要构建新的法学理论和法律制度，应当使《森林法》成为建设生态文明的重要阵地。美国森林法经历了一个产业法到环境法即林业法到森林法的发展过程，中国《森林法》正处于从林业法到森林法的发展过程之中，国际森林法规范也经历了这样一个发展过程，把我国《森林法》的制度完善放到这种特定的历史环境中去做具体的分析，从森林法产生、发展的历史来科学、客观地考察《森林法》的制度完善，找到的一个“历史的概括”就是：森林法的制度完善的实质与核心就是从林业法到森林法。
进行《森林法》的制度完善必须进行的具体的理论准备是解决《森林法》的基本概念和理论基础问题。科学地确定《森林法》的基本概念以及理顺其与相关概念的关系在一定程度上影响《森林法》制度完善和制度建设的质量。修改《森林法》时，应当确定基本概念，理顺基本概念和其他相关概念的关系。《森林法》的基本概念应当是“森林”。“森林资源”是我国《森林法》的一个专业术语，但不应成为基本概念。“森林”概念具有静态意义上和动态意义上的功能以及微观意义上和宏观意义上的功能。
森林法的义务本位理论从法律关系理论角度构建了森林法的理论基础，认为创设森林法只能以义务为起点、为核心来设计法律制度、法律原则。本书提出森林法的结构功能理论假说，该理论假说不是要替代义务本位理论，而是与义务本位理论相竞争。森林法的结构功能理论侧重于保护森林整体功能的制度设计，任何制度设计或制度完善都要以保护森林的整体功能为出发点和落脚点。森林法的结构功能理论是以秩序思维为基础的制度理论，是形式理性与实质理性的平衡，所以，森林法的规范模式应当采取两种形式：一种是“规则+例外”的模式，另一个应当是不确定的法律概念和概括条款的使用。
为了完善我国森林法制度，除了探讨理论基础之外，对中国森林法和美国森林法的历史发展进行比较研究是必要的。美国森林法的发展变化经历了三个阶段：第一阶段开始于1897年的《组织管理法》，这是一部木材管理法和森林保护法，是林业法的开端，也是森林法的开端；第二阶段开始的标志是1960年的《多用途利用——可持续生产法》，是资源管理法，是美国森林法的发展；第三阶段开始的标志是1976年的《国有森林管理法》，是生态系统保护法的开始，是美国森林法的继续发展。森林法的发展变化是从林业法到森林法的过程，是从木材管理到资源管理再到生态系统管理的过程。从《组织管理法》到《多用途利用——可持续生产法》是从木材生产到资源管理的发展过程，是森林法的发展。从《多用途利用——可持续生产法》到《国有森林管理法》是从资源管理到生态系统保护的过程，是森林法的继续发展，是从行政法到环境法的发展。我国森林法的发展也可以分为三个阶段：木材管理、资源管理和生态保护阶段。1963年《森林保护条例》标志着中国林业法和森林法的产生，是森林法的木材管理阶段的开始。1979年《森林法》和1984年《森林法》是中国森林法的发展阶段：资源管理阶段。从1979年《森林法》到1984年《森林法》是资源管理法的发展过程。1998年《森林法》是中国森林法的继续发展阶段：生态保护阶段。1998年《森林法》通过新增森林生态补偿制度和森林植被恢复费、修改森林采伐制度等做法，加强了生态保护。从1984年《森林法》到1998年《森林法》，是一个从资源管理到生态保护的发展过程。中国《森林法》和美国森林法在历史发展规律上基本相同。国际森林法规范也是这样一个发展过程。我国《森林法》的制度完善应当体现这个规律。
我国现行《森林法》的不足之处主要是立法目标和制度建设没有反映生态文明的要求，生态保护制度不足。《森林法》虽然具有一定的环境法属性，但主要还是一部林业法。完善森林法制度是我国林业历史性转变的要求、是与国际公约和决议接轨的要求。“生态文明”的价值理念正在为全社会所接受，森林法反映了市场机制、确立了政府干预机制的主导地位、以保护公共利益为宗旨，是制度完善的有利条件，使制度完善具有可行性。
森林法制度包括基础制度、基本制度和其他制度。基础制度包括森林分类制度、森林资源国家所有权制度和科学技术制度。森林分类制度根据森林功能的不同划分公益林和商品林，是制度收益大于成本的要求，为森林法的制度完善提供了制度基础。森林法的科学技术制度对于基本制度、其他制度的完善及运作具有基础性甚至决定性的意义。科学技术制度包括科学研究制度和技术创新制度，是生态系统管理法律制度设计的基础和前提。国家所有权制度是森林法义务性规范的基石，科学的国家所有权制度是科学设计义务性规范的基础和前提。《森林法》中的国家所有权应当区分为民法上的所有权和行政法上的所有权。商品林的国家所有权是民法上的所有权，公益林的国家所有权是行政法上的所有权。森林资源的国家所有权应当是政府所有权，是政府分级所有权。应当把公益林的集体所有权改造为行政法上的所有权，把商品林的集体所有权改造为民法上的所有权。与国家所有权一样，改造后的所有权也是政府分级所有。
森林法的基本制度应当有三个：森林规划制度、森林生态补偿制度和森林采伐制度。这三个基本制度对森林法的制度创新具有决定性的意义。《森林法》除了直接的命令+控制机制外，还应当完善规划机制和经济激励机制。命令+控制机制、规划机制和激励机制是森林法的三大机制，森林法的基本制度就表现为这三大机制。森林规划是森林法上一种独立的活动方式，是一种法律形式，是森林法上典型的法律行为。作为指令性规划，森林规划是规章，也可以是其他类型的抽象行政行为。规章是法律规范，具有法律约束力。如果森林法明确规定森林规划的法律效力，森林规划作为“准法律”才具有真正的“法律约束力”。规划一经批准，规划制定机关与该规划涉及的利害关系人之间的公法法律关系依据该规划内容确定，森林规划是行为自治的法律依据。森林生态补偿制度的内容除了补偿主体、补偿对象与补偿标准，补偿的实施机制是一个重大问题，事关补偿主体、补偿对象与补偿标准的科学确定。目前我国的森林生态补偿是通过行政合同进行的，生态补偿合同是一种命令控制+诱导的复合型机制。生态补偿运行的另一个机制是《京都议定书》规定的联合执行机制和清洁发展机制，这主要是市场机制。行政合同机制和市场机制都是激励机制，生态补偿制度的目的是向森林生态系统保护者提供适当的激励，引导他们去保护自然生态系统。我国《森林法》形成了“以采伐限额管理为核心，年度木材生产计划、采伐许可和伐后更新制度等内容为具体内容”的森林采伐全过程全方位的管理制度体系。制度完善的主要内容包括：提高森林经营方案制度的法律地位、引入总量控制制度，这是资源管理的需要；使生态补偿应当成为森林采伐制度的一部分，应当把环境影响评价引入森林采伐制度当中，这是生态保护的需要。
美国森林法是从林业法到森林法的发展过程，是从木材管理法到森林资源管理法再到生态保护法的过程，中国《森林法》和美国森林法的历史发展规律基本相同。森林法的结构功能理论要求以生态系统保护为制度建设的出发点，进行森林资源管理，这是森林法历史发展规律的要求。中国《森林法》的制度完善应当体现森林法的历史发展规律和结构功能理论，其实质或方向就是从林业法到森林法。

你还可能感兴趣

我要评论