近年来，一些行业产能过剩成为我国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。钢铁业在高速发展的同时，随着资源和环境约束日益加大，成为典型的“高能耗、高污染、高排放”产业，其转型升级势在必然。林红珍对法律、法治在其中能够发挥的作用进行思考，以此撰写博士论文，充实了法学研究中相对薄弱的一个环节，亦可望发挥应有的社会效用。针对钢铁业总体产能过剩、结构失衡、产业集中度低及铁矿石资源控制力弱等种种问题，本书从政府与市场、中央与地方、政府与社会三个方面的关系展开分析。作者指出，在政府与市场的关系中，政府越位与缺位并存，重视审批，而忽视持续监管。在中央与地方的关系中，“上有政策、下有对策”博弈的根源主要在于事权与财权的失衡，以及政绩考核体系不合理。在政府与社会方面，由于行业协会定位不清和功能弱化，致使政府依法对钢铁业的规制缺少行业协会的合作和接力。本书在对我国钢铁产业政策法的成败得失进行探讨的基础上，借鉴其他国家的立法和实践经验，从政府与市场、中央与地方、政府与行业协会这三个维度构建规制框架。首先，合理确定政府与市场的边界。针对钢铁产业规制中存在的问题，提出要进一步发挥市场调节的作用，政府则重点促进结构优化和产业升级，提高日常监管、信息流通、诚信机制建设等公共服务水平。其次，理顺中央和地方的关系。一方面，要深化财税体制改革，使地方的财权与事权相匹配，从根源上消除地方政府因税源问题对钢铁企业的不当干预；另一方面，要完善地方政府政绩考核标准和地方领导干部考核任用制度，由GDP导向转向发展质量、生态环境保护等综合导向，从而消除地方政府对国家产业政策实现的掣肘。再次，重构政府与行业协会的关系，在政府与钢铁行业协会之间建立一种彼此相对独立、职责明确、相互补充和配合的政会合作机制。最后，提出制订一部综合性的《中华人民共和国钢铁产业调整法》，作为对钢铁产业多层次立法予以系统整合和统领的法律，并尝试写了一部民间建议稿。这是一种开创性的探索，也体现了本书的实践价值。
钢铁产业是我国国民经济的基础产业和现代化建设的支撑产业；以法律手段促进我国由产钢大国走向钢铁强国，是实现中国梦的应有之义。本书作为对钢铁产业法律规制作出较系统研究的专著，主要特色有以下几点：其一，将钢铁产业法律规制置于“宏观-中观产业法分析框架”之中，且侧重中观产业法分析、兼顾宏观产业法分析，是我国产业法研究中少见的研究范式探索。其二，将经济与社会、生态协调的理念贯彻于钢铁产业法律规制的政策目标体系，并从政府与市场、中央与地方、政府与行业协会这三个维度设计钢铁产业法律规制的体制机制，是契合科学发展、全面深化改革的先行思考。第三，为推进钢铁产业法律规制走向法治化，主张制定一部系统化整合和统领钢铁产业多层次立法的基本法，并论证和起草了《中华人民共和国钢铁产业调整法(草案)》的**个民间建议稿。
林红珍，女，武汉科技大学副教授，硕士研究生导师。1995年毕业于中南政法学院经济法专业，获法学学士学位，2002年毕业于中南财经政法大学经济法专业，获法学硕士学位。2013年毕业于中国人民大学法学院经济法专业，获法学博士学位。多年来一直从事经济法的教学和研究，2012年作为主编出版《经济法》教材一部，公开发表论文近30篇，主持和参与课题近多项。
第五章
中国钢铁业产业法规制的体制性缺陷
一、政府与市场的边界不清
政府与市场的关系，只是在一定的经济体制中才显得重要。所谓经济体制，在一定意义上就是以一定的经济运行机制即资源配置机制为内容的经济形式。资源配置机制的结构，是区分经济体制类型的主要标志。资源配置，即资本、土地、人力、技术等各种生产要素在各个生产经营者、行业(部门)、地区之间的分配和组合，其机制一般可分为市场配置和政府配置两种。市场配置机制(又称市场机制)，即资源通过多元市场主体相互之间的交易和竞争来配置的机制。其中，各个市场主体都作为经济人在市场上处于平等、独立和自主的地位，买卖双方共同决定商品价格和交易数量，各种资源都作为商品以价格为媒介在自由交易和竞争中流动，价格随着供应状况变动而涨落并由此而调节资源的流向。政府配置机制，即政府作为全社会的经济管理中心，有计划地安排各种资源在各个生产经营者、行业(部门)、地区之间的分配和组合的机制。其中，生产什么、为谁生产以及产品价格和“交易”数量等问题都由政府决定。计划经济是资源全部由政府配置的体制，其中由于没有市场机制而在资源配置上几乎不存在政府与市场的关系。
市场经济是资源由市场配置或者以市场配置为主的体制，在其发展过程中有近代和现代之分。在近代市场经济体制(又称自由市场经济体制)中，重视市场机制，政府在市场上仅具有界定和保护产权、维护合同秩序、公正裁判纠纷、惩罚违法犯罪、提供公共设施等“守夜人”职能，而在资源配置上极少存在政府与市场的关系。在现代市场经济体制中，以市场配置机制为主，政府配置机制表现为市场配置机制基础上的政府干预，因而，资源配置上普遍存在着政府与市场的关系。可见，政府与市场的关系只在现代市场经济体制中才显得格外重要，研究政府与市场的关系，主要是研究现代市场经济体制中市场机制与政府干预的相互配合关系。
(一)基于市场缺陷的政府与市场的关系
市场是资源配置的有效机制，这已为19世纪欧洲和北美洲大多数国家的资本主义经济成就所证明。但是，市场不是万能的，市场机制也固有许多自身不可克服的缺陷，以致在资源配置上失灵和失效，即不能或难以实现资源的高效配置，这已为19世纪末以来资本主义经济的发展状况，特别是周期性经济危机所证明。现代经济学认为，市场缺陷(又称市场失灵或市场失效)有下述主要表现：
1不完全竞争
市场经济就是竞争经济，正因为有竞争，市场才能够高效率地配置资源。然而，竞争必然导致集中从而出现垄断。在现代，完全竞争只是作为一种理论形态而存在，现实中几乎所有的行业都存在一定程度的不完全竞争，垄断与竞争并存则是市场经济的常态。垄断必然冲击市场主体间的地位平等、自由竞争和公平交易。在垄断条件下，价格不由买卖双方共同决定而仅由垄断者操纵，就必然出现严重的价格扭曲，这种扭曲的价格就不再是真实反映市场供求状况的信号。所以，垄断既破坏市场机制正常运行所必需的竞争秩序，又损害市场配置资源的效率。正因为如此，需要政府采取反垄断措施，来维护自由和公平的竞争秩序。
2不完善信息
市场机制中的经营决策是市场主体分散地依据市场信息自主作出的，各自经营决策的正确与错误，均取决于所依据的市场信息是否充分和真实。而市场调节具有盲目性，反映市场供求状况的价格信号具有滞后性，并且市场欺诈总难避免，所以，风险和不确定性在市场上几乎无处不在、无时不有，各个市场主体都难以获得完善的信息，经营决策失误时有发生。不仅如此，交易当事人之间还往往存在着信息不对称，信息劣势方相对于信息优势方，如消费者相对于经营者、股民相对于股份公司、中小企业相对于大企业，在交易中处于明显的不利地位，更容易出现失误而使利益受损。在信息不完善的条件下，经营决策失误就必然降低市场配置资源的效率。正因为如此，需要政府为市场主体提供收集、处理和传播信息的服务，并强制信息优势主体向信息劣势主体告知必要信息，尽可能降低信息不充分、失真和滞后的程度。
3外部性(又称外部效应)
在市场机制中，客观和普遍存在着私人经济活动给交易当事人之外的公众带来利害后果却不能在价格中得到反映，从而降低资源配置效率的现象。这种现象具有下述特点：(1)附随性和局外性。即私人经济活动在直接影响交易当事人内部利益得失的同时，还附随影响交易当事人之外的公众(即外部)的利益得失。例如，某企业在为客户生产产品的同时排污，造成环境污染；某农场在为客户生产粮食的同时，还为社会保障提供物质基础。(2)非契约性和非价格性。私人经济活动是在交易当事人之间通过契约以约定价格为媒介所进行的，而私人经济活动对外部的影响是在没有契约关系的情况下所强加给外部的，所以，交易当事人的约定价格中不可能考虑到给外部带来的利害后果，外部利益不会包括在价格中，外部损害也不会计入成本。也就是说，价格的市场形成机制中没有对私人经济活动的外部利害后果进行标价的机制。(3)正负性和非对称性。由于外部利害后果不能在价格中得到反映，当私人经济活动给外部带来利益时，当事人不可能因此而从交易价格中得到补偿，此即正外部效应(又称外部经济)；当私人经济活动给外部带来损害时，当事人也不可能因此而从交易价格中受到惩罚，此即负外部效应(又称外部不经济)。于是，当事人的收益和成本与正负外部效应不对称。(4)危害性和普遍性。私人经济活动由于不能因具有正外部效应而增加收益，就得不到市场的激励，社会福利会随之减少；由于不能因具有负外部效应而增加成本，就受不到市场的抑制，社会公害会随之加剧。这就造成资源配置上私人边际成本和收益与社会边际成本和收益之间的差异，从而使资源在正外部效应经济活动和负外部效应经济活动之间得不到合理配置，降低了资源配置效率。在现代市场经济中，外部效应的存在范围一直呈现扩大趋势，外部效应的承受者不仅包括当代公众而且还包括后代公众。特别是随着社会人口的日益稠密，自然资源消耗的日益加速和经济全球化的日益加深，负外部效应已成为可持续发展的巨大威胁。正因为外部效应具有上述特点，需要政府采用财政、金融、管制等手段，增加正外部效应行为的收益和负外部效应行为的成本，特别是需要政府来强化市场主体的社会责任，矫正和抑制市场主体的负外部效应行为。
4公共产品短缺
公共产品作为正外部效应的极端情形，与私人产品相对应。它是指具有联合性和共同消费性的产品或服务，又称公共物品或公共品，如国防、治安、路灯、无线广播、电视信号、法律政策等。其基本特点有两个：(1)消费时的非排他性。即公共产品在其效应所及范围内，所有的个人都可消费，也就是说，每个社会成员都享受该产品所带来的好处。这时要不让其中某个人或某些人消费该产品，或者技术上不可能，或者技术上虽可能但成本过于昂贵而实际上成为不可能。而私人产品的消费则具有可排他性。(2)消费时的非对抗性。即公共产品一旦提供，则其效应覆盖区域内的人数多少与其数量和成本的变化无关，新增消费者引起该产品的边际成本为零，原有的消费者不会因新增消费者而减少自己对该产品的消费，故消费者在自私心理的驱使下惯于“免费搭便车”，而不愿自己提供或购买该产品。私人产品则不然，其消费者数量增加时，需要增加其供应量和相应成本，否则就得减少原有消费者的消费量。上述特点决定了公共产品不可能通过市场来有效提供，在市场机制下必然出现公共产品供给不足。公共产品尽管市场无法有效提供，但为市场正常运行和社会公众所必需。正因为如此，需要政府来提供公共产品或者组织公共产品供给。在现实中，有些产品兼有公共产品和私人产品双重属性，如高等教育等被称为混合产品或准公共产品，往往也需要由政府提供或由政府与私人共同提供。政府提供或组织提供公共产品，既是政府干预的一种形式，也是导致政府采取其他干预形式的重要原因(如为提供公共产品而征税)。
5社会分配不公
市场经济的正常运行，需要有稳定的社会环境，而稳定的社会环境需要由社会分配公平来维护。社会分配不公，是指在特定时期内存在的，与当时社会公认的公平准则不相符合的收入、财富和社会福利分布状态。市场机制在一定意义上是“嫌贫爱富”、“助强欺弱”、“大鱼吃小鱼”的机制，它可能会产生令人难以接受的收入水平和消费水平的巨大差异。这是因为不同市场主体间在教育、继承权、劳动能力、身份地位、努力程度、要素价格和运气等因素上的差别，都将通过市场转化为收入差别；并且收入差别一旦形成，市场还会使之扩大。所以，即使是最有效率的市场体系，也可能产生极大的不平等。历史和现实已表明，市场机制作用下自发形成的国民收入和财富的分配结果，日益呈现出两极分化的状态，由此而激发的日益尖锐的社会矛盾和阶级斗争，已逐步显示出对经济和社会安全的威胁。
进入19世纪以后，社会分配严重不公状态及其引起的社会动荡尖锐化，已充分证明市场机制无力解决社会公平问题。“一个国家没有必要将竞争市场的结果作为既定的和不可更改的事实接受下来。”参见[美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》(第16版)中译本，华夏出版社1999年版，第29页。政府应当介入社会分配领域，尤其是运用公共财政、社会保障等再分配手段，缓解市场机制造成的社会分配不公问题。
6宏观经济运行不稳
在市场经济中，失业、通货膨胀和经济危机等供需总量失衡现象是宏观经济运行不稳定的主要表现。垄断、信息不完善、外部性、公共产品短缺、社会分配不公等微观层次的市场缺陷必然要反映到宏观经济失衡方面。故市场经济体制自产生以来，就不时地受到通货膨胀和经济萧条的周期性困扰。例如，“二战”后美国已发生了多次经济衰退。由于宏观经济失衡是市场自发和有效运行的必然结果，市场机制就不可能自动保证供求总量均衡、经济稳定增长和充分就业的实现。这就需要政府运用金融、财政等宏观经济政策来调控供求总量和结构，刺激或抑制经济增长，以保持宏观经济运行的稳定。正因为如此，资本主义历史上的历次经济危机，都给政府经济职能扩张提供了契机。一方面，危机发生后需要政府采取救治性质的干预措施，这类干预措施显然因在经济复苏后被停止而具有阶段性，但对今后政府干预提供了经验教训和依据，并且对完善政府的常规性干预措施也具有重要意义。另一方面，鉴于经济危机的周期性，需要政府在危机发生前采取防范性质的干预措施，这类干预措施一般具有常规性，对于保障市场经济正常运行而言，比阶段性的危机救治措施更重要。可见，政府干预是在周期性经济危机的救治和防范中不断发展和完善的。
市场缺陷作为政府干预的依据，既决定政府干预的目的，也界定政府干预的范围，还限定政府干预的程度。政府干预的目的就是弥补市场缺陷，存在市场缺陷的领域才是政府干预的范围，政府干预的程度应当以不削弱市场机制在资源配置上的基础性作用为限，这些都是市场经济国家的共性。至于政府干预的具体内容，则因不同的国度和时期而变化。
(二)基于政府缺陷的政府与市场的关系
为弥补市场缺陷而出现的政府干预，在提高效率、增进平等和促进宏观经济稳定与增长方面，已取得巨大成就，这已为战后许多市场经济国家的经济成就所证明。例如，西方主要国家在战后的“黄金”年代里，经济增长最快、最繁荣的时期，正是政府干预在国内和国际上达到顶峰的时期。参见[美]斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》(中译本)，中国物资出版社1998年版，第204页。但是，同市场不是万能的一样，政府也不是万能的，自政府干预经济以来，市场经济的运行仍然存在许多问题，并且还出现许多在自由市场经济体制中不曾有的新问题。例如，政府不干预经济时期的经济危机，一般表现为通货膨胀的危机或者经济停滞的危机，而在政府干预经济以后，则出现了“滞胀”并存的经济危机。于是，现代经济学在继续关注市场缺陷的同时，还将研究视野扩及政府缺陷(又称政府失灵或政府失效)。政府缺陷是一种典型的非市场缺陷。所谓非市场缺陷，是指政治、政府、文化、习俗、宗教、传统等存在于市场势力和市场力量之外的非市场因素导致资源配置低效率的现象。
一般认为，政府缺陷有下述主要表现：
1内部性
政府是作为全民总代表的一种公共机构，其一切行为应当以社会公共利益为依归。然而，政府仍是由一定机构和官员组成的组织，有其组织自身的利益目标、政绩、选票、地方利益、部门利益、职级升迁、官员收入等；作为官员的自然人，其个人利益目标更为凸显。当其自身的利益目标与社会公共利益不一致时，其所实施的政府行为就有可能受自身利益目标的驱使而偏离社会公共利益。在政府干预经济以后，这种内部性就构成政府不当干预的深层原因，并且诱致政府干预偏离社会公共利益的机会显著增多。
2寻租行为
随着政府权力对市场的介入，市场主体的利益得失就为政府经济行为所左右，政府权力在市场上也就有了给市场主体带来利益的经济价值。市场主体受其利润最大化目标的驱使，必然寻求租用政府权力的机会，即试图以合法或非法手段影响政府和官员，促使政府和官员实施有利其个人或利益集团的政府经济行为。这是市场主体通过影响政府干预而增加自身利益的一种非生产性活动。与此相对应的政府一方，在其内部性的作用下，也可能寻求设租的机会，将政府权力出租给交付租金的市场主体，即为增加政府组织或官员的自身利益，实施有利于特定市场主体集团或个人而偏离社会公共利益的政府经济行为。寻租现象不仅降低政府配置资源的效率，而且导致政府腐败。
3信息不完善
政府干预经济的决策所依据的信息，不仅包括市场信息，而且包括评价政府经济行为效果的信息。政府虽然具有优于市场主体的收集、分析和处理市场信息的条件，但市场信息的不确定性决定了政府仍难保证其所获信息的充分和真实。至于评估政府经济行为效果的信息，由于不具有像市场价格那样比较直观和统一的尺度，评估方法和标准的选择难度大，以致对政府经济行为效果难以准确检验，故这种信息的不确定性远远甚于市场信息。加之内部性和寻租现象的存在，更会加剧政府决策所依据信息的不充分和失真的程度，所以，政府决策失误不可避免。由于政府决策具有集中性和普遍指导性，故其失误的危害更甚于市场主体的决策失误。
4官僚机构膨胀
自政府干预经济以来，伴随着政府经济职能的扩张，官僚机构不断膨胀，尽管其间不乏精简机构的举措，但仍未走出“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。例如，美国联邦文职人员1975年有289644人，到1992年5月增至3115056人；在高唱要裁减官僚机构的里根和老布什执政时期，又增添了239000人。参见曹沛霖：《政府与市场》，浙江人民出版社1998年版，第274页。官僚机构膨胀，不仅使政府支出扩大而造成资源浪费，而且会导致政府的治理效率不断降低。
5政策效率递减
政府干预经济主要是通过制定和实施经济政策来实现的。而任何政策，无论其何等正确，在实施过程中都存在效率递减的问题。一方面是政策的效率随着实施环节的增多，因代理成本提高而递减。现实中政府干预经济的体制日趋复杂化，如分工细化、层次增多等，故这种政策效率递减难以避免。另一方面是政策的效率随着适用时间的增长，因规避政策的对策越来越成熟而递减。在市场主体与国家政策的博弈中，“上有政策、下有对策”的现象屡见不鲜。
政府缺陷是因政府干预才存在和显露的，政府干预则因弥补市场缺陷而具有必要性，故政府缺陷不可避免并且难以为政府自身所修补。政府干预只是手段，其目的是辅助市场机制对资源配置起基础性作用，以实现资源高效配置。但实践中的政府干预在一定程度上妨碍了市场机制的基础性资源配置功能，不足以实现资源高效配置。这就是政府缺陷的实质。故解铃还须系铃人，政府缺陷还须由作为政府干预之基础的市场机制来弥补。市场机制对政府缺陷的弥补是通过把市场机制引入政府干预过程，即政府是利用市场机制进行干预来实现的。主要表现为外部效应内部化。
由于外部效应是在外部效应生产者所生产的社会成本和收益与其私人成本和收益不相关的条件下产生的，基于外部效应生产者的经济人本性，要想解决外部效应问题，就必须使外部效应内部化，即把外部效应生产者所生产的社会成本和收益，转变成由其自己承受的私人成本和收益，而这种转变需要通过模拟外部效应生产者与社会的交易来实现。所以，政府就外部效应问题进行干预时，较多利用这种机制采取相应措施，如适用于负外部效应生产者的排污收费、公害赔偿等，适用于正外部效应生产者的政府补贴、税收优惠等。
为扭转的由政府垄断所致公共产品供给效率低下的局面，许多市场经济国家对公用事业实行民营化改革，即将原国有的公用事业组织进行非国有化改造，让私人厂商进入公共产品生产领域，也就是将某些公共产品由政府供给改为市场供给或政府与市场共同供给，政府只按照公共产品供给的基本要求制定公共产品生产和供应规则，承担必要的资金扶持等义务，并履行监督职责，而公共产品的具体生产和供应则由私人厂商进行。其实质是利用私人产品供给的经济人动力和竞争机制来提高公共产品供给效率。即政府作为一种特殊的市场主体直接参与市场运行，利用市场行为的形式来实现宏观调控的职能。如国有资产投资、发行国债、政府采购、中央银行在公开市场上买卖有价证券等。政府参与市场运行，既便于政府从市场内部了解市场信息，掌握市场运行的规律，又便于政府从市场内部利用市场机制来弥补市场缺陷，以免政府干预损害市场机制。政府将其部分经济职能转移给非政府公共组织或机构，把非政府公共组织或机构作为政府干预市场的中介，这既可以利用非政府公共组织或机构的中介地位优势，双向了解和传输信息，协调政府与市场之间、不同市场主体之间的关系，又可以打破政府对公共干预的垄断，形成公共干预过程中政府与非政府公共组织(机构)之间以及不同非政府公共组织(机构)之间的竞争。参见王全兴著：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第79—88页。
我国钢铁产业在过去三十多年的市场化改革进程中，已基本实现计划经济向市场经济的转轨，但由于利益固化和路径依赖等原因，在政府与市场的关系中存在大量的政府越位和政府缺位等现象。当前钢铁产业面临的诸多深层次矛盾和问题大多与政府职能的缺位、越位相关。
(三)政府的越位
政府越位是政府干预过度的一种表现，即政府干预的范围和力度超过了弥补市场失灵的需要，挤占了市场机制的基础性调节的空间，反而对市场机制正常发挥调节功能起着阻碍作用。参见胡金林、王长征：“论转轨时期的市场缺失与政府越位”，载《江汉论坛》1998年第8期，第83—84页。多年来政府对钢铁产业调控存在的主要问题是政府行使其经济管理职能时，习惯于使用计划经济时代的手段。中央政府对地方政府投资“大跃进”造成的钢铁产能过剩的治理，基本上是审批式的管理以及每隔几年来一场“运动式”整顿，始终没能触碰产能过剩背后的体制性原因，反而还带来新的产能过剩。钢铁工业投资规制政策在一定程度上强化了钢铁企业过度产能投资的倾向，在一定程度上阻碍了市场的自发调整过程。参见2006
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