澳门特别行政区立法会产生办法，是澳门特别行政区政治体制的重要组成部分。本书探讨了澳门特别行政区立法会产生办法中直选、间选和委任三种方式各自的价值取向和实践特点，并对不断完善澳门特别行政区立法会产生办法进行了有益的探索。

序　　一

澳门立法会产生办法是澳门特别行政区政治体制的重要组成部分。澳门回归以来，根据《澳门基本法》及其相关附件的规定，澳门特别行政区第一届立法会有议员23人，其中直选议员8人，间选议员8人，委任议员7人；第二届立法会有议员27人，其中直选议员10人，间选议员10人，委任议员7人；第三届和第四届立法会均为29人，其中直选议员12人，间选议员10人，委任议员7人；第五届立法会有议员33人，其中直选议员14人，间选议员12人，委任议员7人；第六届及以后各届立法会的产生办法如果没有做出进一步修改，则按照第五届立法会的产生办法执行。澳门立法会议员由直接选举、间接选举和委任三种方式产生，这是1976年澳门组织章程制定以来的制度传统，符合澳门社会的实际情况，是澳门特别行政区行政长官制政治体制的重要组成部分。
澳门立法会议员为什么由直接选举、间接选举、委任三种形式产生，而这一产生办法为什么与香港有所不同？这既是一个理论问题，也是一个实践问题。有必要紧密联系澳门的实际情况，从《澳门基本法》的立法原意、立法会产生办法与推进特别行政区民主政治发展的关系，以及澳门回归以来的选举实践等方面加以深入研究和阐述。目前一些专家学者虽然在这方面做了一些工作，但仅取得零散成果，且缺乏足够深度。因此，亟须加强对这一问题的研究，并形成更为系统、更具深度的研究成果，以适应形势的发展。
本书由王禹先生和沈然先生两人合作完成。两位作者在查阅和梳理有关立法会产生办法的研究资料的基础上，走访社会人士，了解澳门社会对立法会产生办法的一般看法和争议的焦点。通过反复讨论和多次修改，积极探索，最终完成定稿。本书共分为八章。前四章讨论立法会三种组成结构的合法性、正当性和必要性；第五章到第七章分别讨论直接选举制度、间接选举制度和委任议员制度及其实践运作过程中出现的问题；最后一章是总结，在维持三种组成结构的前提下，提出进一步完善相关制度的意见和建议。全书既有理论论证，也有实践分析，是一项比较难得的研究成果。 现在，本书经过进一步修改，终于在社会科学文献出版社出版。作为课题的组织者，我非常高兴看到此成果的公开出版。
是为序。

李向玉


序　　二

沈然先生和王禹先生从2015年5月起开始进行澳门立法会产生办法的研究课题研究工作，到2016年4月形成了研究报告，经过多次修订，现在终于交付出版社出版。我非常高兴看到这一研究成果的公开发表，并与关注澳门政治发展的读者分享。
本书立足《澳门基本法》的规定，运用中国宪法精神和西方民主理论，通过对澳门立法会在特别行政区政治体制中地位和性质的深入分析，对澳门立法会产生办法与西方民主制度的比较，以及对澳门立法会产生办法历史形成过程、回归前后实践情况的分析论证，有力说明澳门特别行政区立法会由直选、间选和委任议员构成的产生办法符合澳门社会实际情况，具有合法性、正当性和必要性，应当长期坚持。更重要的是，作者理论有机联系实际，论证理据十分充分。本书的后四章侧重于实务方面的分析，以三章的篇幅分别分析直接选举制度、间接选举制度和委任议员制度及其实践，最后一章提出对完善直接选举制度、间接选举制度和委任议员制度的思考、意见和建议。
本书有不少理论创新之处。比如，作者在论证立法会三种组成结构时指出以下四点：（1）澳门立法会是澳门特别行政区政治体制的重要组成部分，是澳门特别行政区唯一的立法机关，是特别行政区的民意代表机关和代议机关，是地方立法机关。立法会议员有明确的职责和某些特权，立法会议员应具备必要的政治资格、法律资格和道德资格。（2）立法会功能和议员的职责、资格要求，决定了必须有与之相匹配的产生办法。立法会产生办法是优秀人才的选拔机制，也是居民政治参与的途径。（3）在政治人才产生机制上，有国家政治人才选拔和地方政治人才选拔之别。在西方实行选举制度的国家，国家最高领导人和民意代表主要通过选举产生。国家层面的选举，其核心是对政权的争夺，是对政权合法性的投票肯定。由于选举是49%必须服从51%，事实上有很高的社会成本。地方民主与国家民主有很大的不同，地方的权力本身是中央授予的，主要是通过选举选出更优秀和更合适的人才担任地方领导和政治职位。因此，地方层次的政治人才选拔制度比国家层次的制度更具灵活性。《澳门基本法》和基本法附件二规定的澳门特别行政区立法会产生办法，以及澳门本地的相关法律规定的是地方政治人才的产生办法。说明这一点，对今后政治发展的讨论有重要的指向价值。（4）民主的形式是多样的。同为西方国家的选举，由于不同的历史和不同的文化背景，其形式则有所不同，民主的多样性在国际法上有明确的确认。澳门立法会产生办法有自己的特点，是符合民主发展规律的。澳门立法会产生办法体现了《中葡联合声明》的精神实质，是竞争民主和协商民主的统一，是民主发展性和民主稳定性的统一。这些观点和理论论证有助于我们进一步深入理解和正确认识立法会三种组成结构的正当性、必要性和合法性。
又如，本书在探讨立法会直接选举制度、间接选举制度和委任议员制度时指出以下四点。（1）澳门立法会直接选举制度的价值取向是：参与的广泛性、选人的竞争性和选举活动的公平性。回归后的直接选举，呈现选团板块化、选团基础多样化、政纲效应置后化和政治选择与情感因素相交织等特点。（2）澳门立法会间接选举制度的价值取向是：体现均衡参与原则，尊重澳门社团文化现实，减少对抗性竞争。回归后，间接选举呈现界别内参与度较高、选举目标较为集中等特点。（3）澳门立法会由行政长官委任部分议员制度的价值取向是：弥补选举的不足，吸纳和培养人才，促进特别行政区政府体制的良性运作。回归后，行政长官委任部分议员的实践呈现注重委任议员的社会影响力、注重委任议员的专业性、与直接选举和间接选举有机配合等特点。（4）目前澳门立法会产生过程中存在一些值得注意和研究的问题。直接选举方面值得进一步关注的问题主要是错位代表性问题、攻击抹黑问题和贿选问题；间接选举方面反映出的问题主要是选举竞争性不够、界别划分不严谨和由间接选举产生的议员结构上不够合理；委任议员方面值得进一步探讨的问题主要是委任议员的标准问题、行政长官委任议员的辅助机制问题和委任议员的代表性问题。这些分析、意见和建议有助于我们进一步改进目前直接选举制度、间接选举制度和委任议员制度，有较强的现实针对性和实践意义。
本书最后指出，在当前形势下，应当遵循《澳门基本法》的规定，以科学的态度来审视立法会产生办法。完善立法会产生制度重点不应放在调整直接选举、间接选举、委任议员的相互比例关系上，而应放在完善各项具体制度上，也就是说，要在保持澳门立法会产生办法合理框架的基础上，稳步推进相关制度的改进与完善。这与我们多年前的观点不谋而合。（1）完善立法会直接选举制度，当前重点应在增强选举的公正性方面，包括代表的公平性和选举过程的公平性。可研究推进选团改革、探讨细分选区、加强对选举活动的监管。（2）完善立法会间接选举制度，当前重点应在增强选举的竞争性方面。可研究进一步完善确认法人选民基础、进一步科学划分界别、进一步扩大参与机会。（3）完善行政长官委任立法会部分议员的制度，当前重点应在增强这项工作的规范性和透明度上。可研究进一步侧重委任面、增加透明度、完善辅助机制。这些意见和建议充分体现出作者对澳门立法会选举制度的长期考察和思考，体现出作者的研究功力，符合澳门政治社会运作的实际情况，并且有较高的对策意义和可操作性。
本书对澳门特别行政区将来民主政治建设和选举制度完善进行了有益的初步探索，不仅对立法会选举制度多年的实践进行了较为系统客观的总结，既肯定其优点和成绩，又直面存在的问题与缺陷，带给我们很多新的启发，也为以后的研究打下了坚实的基础。我很高兴能提前阅读本书，并郑重向读者推荐。我认为，本书有相当的实践意义和理论价值，并期待带动更多的研究成果问世，以促进立法会选举制度的日臻完善，促进政治社会运作及其程序更加公正、公平与透明。
是为序。

吴志良

王禹，中山大学粤港澳发展研究院教授，博士生导师。 沈然，中国社会科学院台港澳研究中心特聘研究员，深圳大学客座教授。

第一章　澳门立法会产生办法的功能和使命
　　一　澳门立法会是澳门特别行政区政治体制的重要组成部分／001
　　二　澳门立法会的性质和地位／009
　　三　澳门立法会产生办法的功能和使命／013
第二章　澳门立法会产生办法的演进过程
　　一　近代以来立法机关组成的不同形式／018
　　二　回归前澳门立法会产生办法的历史演变／023
　　三　澳门特别行政区立法会产生办法／029
第三章　议员资格与澳门立法会产生办法
　　一　澳门立法会议员的法律地位／038
　　二　澳门立法会议员的资格要求／044
　　三　议员资格要求与澳门立法会产生办法／052
第四章　居民的民主权利与澳门立法会产生办法
　　一　民主的理念和制度／057
　　二　澳门居民民主权利的行使和保障／070
　　三　居民的民主权利与澳门立法会产生办法／075
第五章　澳门立法会直接选举制度及其实践
　　一　直接选举制度／082
　　二　直接选举制度的价值取向／089
　　三　直接选举实践的特点／095
　　四　值得关注的问题／104
第六章　澳门立法会间接选举制度及其实践
　　一　间接选举制度／108
　　二　间接选举制度的价值取向／111
　　三　间接选举实践的情况／117
　　四　间接选举实践中存在的问题／119
第七章　澳门的委任议员制度及其实践
　　一　委任议员制度／125
　　二　委任议员制度的价值取向／127
　　三　委任议员的工作情况／131
　　四　需要进一步探讨的问题／133
第八章　对完善澳门立法会产生办法的思考
　　一　坚持基本法规定的原则和方向／137
　　二　统筹兼顾，稳步推进各项具体制度的改进完善／142