环境影响评价口袋书_《环境影响评价口袋书》编写组编_9787513043533

　　近年来，我国的环境问题日益凸显，与之相伴的是公众环境意识的觉醒，垃圾焚烧项目、PX项目造成的社会事件，把“环境影响评价”（即“环评”）这个词带入公共视野。然而，大多数普通公众、甚至环保组织的工作人员并不了解环评。这在给环评业内人士带来不恰当的指责的同时，忽略了他们真正应该承担的职责，也使其他有关方面的责任没有得到追究。

　　那么，环评是什么？环评的过程中公众应该得到哪些信息？公众参与的空间在哪里？公众通过参与环评，能够给自己身边的环境带来哪些改变？笔者希望这本小册子能让公众了解环评的同时，也使环评业内人士能充分认识到并尊重公众的知情权和参与权，并在自身的工作中为公众参与提供便利条件。

　　公众参与，你也可以！

　　雾霾、牛奶河、重金属大米……现在，这些字眼已经不时跃入我们的眼帘，刺痛我们的内心。即便没有生活在排放毒水、毒气的工厂旁边，我们也已然成为污染的受害者。

　　遇到污染，我们最容易想到的是拨打12369举报，在2015年1月1日新《环境保护法》（以下简称《环保法》）实施后，环保组织还可以开展公益诉讼。但是，我们有没有办法在污染发生之前就阻止悲剧发生呢？

　　有！其实，环境保护最重要的原则之一就是预防原则；落实预防原则最重要的制度叫“环境影响评价”（以下简称“环评”）；而能够保证环评真实有效最重要的部分就是公众参与，因为公众是环境污染最直接的受害者，最有可能成为环境最坚定的保护者。

　　说句实话，我们国家的环评一直做得不尽如人意，有时甚至成了“企业花钱买批文”，除了制度安排上有问题之外，最大的原因就是公众不了解自己能够如何参与，建设单位、环评单位甚至环保部门都有意无意地认为环评是专业人员的事而忽视让公众参与。

　　当然，在某些情况下，公众也会因为对拟建项目不了解而产生恐慌，甚至引发“邻避运动”。“邻避运动”未必是一件坏事，是公众理性参与、政府重视民意的开始。

　　让公众真实、理性地参与环评，就是我们编写本书的原因。

　　本书共有6章，前5章是主体部分，涉及环评程序、信息公开、公众参与、各方责任、救济方式，笔者以问答的方式展示了公众参与环评过程可能遇到的问题，尽可能让其起到工具书的作用。第6章是案例，目的是展现环评公众参与角度的多样性，为公众发起倡导提供借鉴。

　　这书并不是很薄，但笔者希望普通公众哪怕只看前面几页，就能快速入门，上手，开始行动，参与环评——毕竟面对中国已经十分严峻的环境状况，用行动去改变才是最重要的。

　　如果有幸，一些环评业内人士成为了本书的读者，你们可能会认为，这里讲的全是程序性的东西，连一个数学公式都没有！公众看过之后还是会什么都不懂，还是那么不专业！对此，笔者想说，公式是为人服务的，不可能是人为公式服务——公式要么为公众维护自身权益服务，要么为企业通过审批服务。我们当然需要数学工具来弄清一些基本事实，但是，数学永远无法代替人来作出价值判断。

　　在笔者接触过的环评案例中，鲜有环评程序滴水不漏、信息公开及时全面、公众参与真实可信的。在环保领域，缺失的不是高智商，而是对本职、对社会的一份责任心——相信如果环评单位都如实评估，环保部门都依法依职权审批，企业都依法履行环保责任，中国的环境状况必定大有改观。从这个意义上说，对于中国的环保而言，依法履行职责比“专业性”更加重要。

　　本书目前是第1版，今后还会有许多改进的空间，也会逐渐“专业”起来。但无论怎么改变，希望我们都不要忘记环评的初衷是为了挽救中国已经十分严峻的生态环境。

　　现在，我们就开始环评公众参与之旅吧！

　　一、什么是环评？政策环评、规划环评与建设项目环评

　　环评是在决策之前，对决策方案的环境影响进行事前评估的环境管理手段，体现了环境保护的“预防原则”。所谓的决策，在宏观上指法律法规、政策，在中观上指行业规划、区域规划，在微观上指建设项目方案。因此，环评也就可以大致分为政策环评、规划环评、建设项目环评。

　　我国目前的法律法规规定得最详细的是建设项目环评，建设项目环评由建设单位委托环评单位执行，除了有技术上的要求之外，环评还须经过公众参与，征求公众意见，才能形成环评全本，报送环保部门审批。环保部门批准后，建设单位才能开工建设。经过试生产调试，环保措施达到要求后，环保部门将进行验收，并且出具验收批复，企业才能正式生产。

　　根据新《环保法》，编制有关开发利用规划，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施。实际上是强调了规划环评的重要性及其与建设项目环评的承接。

　　新《环保法》还规定，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。实际上是为政策环评打开了一道门。

　　要重视政策环评和规划环评的原因是：政策是各类决策的源头，没有政策环评，环境影响评价制度就是带有“先天缺陷”的，源头治理的“预防原则”就不可能得到贯彻。这是因为，政策解决的是“是否建设”“为什么建设”的问题；规划解决的是产量和地域分布；而到了项目环评阶段，产量、选址都已经确定下来，只能考虑“怎么达标排放”的问题了，然而即使不考虑监管的漏洞，达标排放也是排放，污染已经不可避免。

　　只有进行政策环评，讨论和比选“替代方案”“零方案”在制度上才成为可能。以垃圾管理的决策过程为例，各相关方至今没有一个正式的平台，可以讨论垃圾分类的实施计划，以及焚烧、堆肥、填埋等处理方式所占比重的合理性，而只能讨论具体某个垃圾焚烧厂的对于各类污染物的处理是否符合要求。只有建立政策环评制度，对于垃圾焚烧的替代方案的讨论才能进入程序，富有成效。

　　七、环评公众参与案例亮点

　　现实是个多棱镜，只有通过案例，环评公众参与角度的多样性才被折射出来。最典型、最理想的公众参与范本当然是圆明园铺膜防渗事件听证会，我们期待听证会成为公众参与的重要平台；发生污染之后追究环评责任的安徽望江某化纤公司案例也很典型，毕竟现在大多数公众还只是在受到污染后才想着维权；而重庆两志愿服务发展中心的环评第三方审核，则为专业NGO监督环评过程提供了参考；北京六里屯的居民自学有关垃圾焚烧的知识，最终阻止垃圾焚烧厂落户在自家门口，无疑是这个时代“公民科学”的标杆。但是，本书的案例并不限于建设项目环评过程，甚至不限于环评的公众参与：从听说千岛湖引水工程方案要出台，甚至还没到浙江省发改委立项，千岛湖下游各县居民就通过平和、理性的方式表达诉求；而重庆市为小南海水电站而调整保护区时，自然之友就敏感地察觉了，开始了艰难的守护鱼类家园的过程；湖北省骨架公路网规划环评的公众参与显得有些特别，因为环评单位费尽心思也找不到公众来提意见，这说明公众自身的意识还有待提高；还有一个案例甚至不是环评，笔者认为PX项目更多影响的是社会环境，政府除了更加公开透明、更加关注群众利益之外，没有更好的办法获得公众的信任。最后两个案例是大数据时代专业化的产物：一个是要求各省级环保部门公开专家意见和专家信息，唯有如此，决策过程才能更加透明，防止舞弊现象；另一个则是举报借用真环评单位资质的假环评公司和只挂靠而不对环评报告负责的环评工程师，这无疑是对环评工程行业整体的净化。

　　1.圆明园铺膜防渗事件：环境保护公众参与的一个样本

　　到2015年，正好是圆明园铺设防渗膜环评听证会10周年。当时，媒体、专家、政府、公众、民间环保组织等多方的瞩目促成了中国首例环境影响公众听证会的召开，是中国环境保护公众参与的里程碑式事件。各种观点的展示和碰撞通过新华网和人民网的网络直播在第一时间传送给社会公众。言辞激烈处，甚至有代表中途退场。在听证会发言的29人中，有一大半明确反对圆明园铺设防渗膜。不少人认为，这是中国环境保护乃至民主法治的历史上的里程碑。然而不幸的是，环评听证会制度自从那次听证会之后似乎戛然而止，在后来的许多多方争议的环评事件中并没有发挥作用。那么，那次听证会是如何落地的？各方在其中扮演了什么角色？10年后，我们能否唤醒《环境影响评价法》中的“睡美人条款”，再次运用听证会来推动公众真实、理性地参与环评过程？

　　2.小南海水电站前期的公众参与

　　为了长江上的水电站建设而调整珍稀稀有鱼类保护区的范围，这是一场典型的发展与保护之间的博弈，这一次战火已经蔓延到了环评程序之前。小南海水电站的环评并没有开始，但是由于水电站的选址在原保护区范围内，调整保护区范围就是为了确保水电站上马。保护区范围调整由农业部提出，而审批权在环保部。自然之友等多家环保组织在提出反对意见的同时，发现保护区调整已经通过审批，于是向农业部申请论证记录和报告公开，遭到拒绝后，继续行政复议、申请国务院最终裁决，最终却石沉大海。然而环保组织没有放弃，而是继续对小南海水电站环评问题提出意见，并且提出重庆市用电的替代方案。小南海水电站至今为止没有动工。

　　3.垃圾焚烧与二英争议的前车之鉴——北京六里屯

　　垃圾焚烧是最近在国内争议很大的话题。令人惊讶的是，除了一两位来自正式科研机构的学者外，许多带有某种专业头衔的技术专家或与垃圾管理有关的政府官员都站在焚烧产业一边，并不遗余力地为该行业“去毒化”。然而，这种“专业”的傲慢并没有说服公众，更没有找到垃圾管理的正确道路。相反，受垃圾影响的社区居民开始自发学习和垃圾焚烧及二英有关的科学知识，与隐约形成联盟的政府官员、焚烧产业及技术专家相抗衡。这种网络时代的“公民科学”无疑打破了“专业”的藩篱，使原本躺在学术期刊中、本应由专家口中传出的焚烧产物有毒有害的知识，通过论坛、小册子迅速传播开来。他们还广泛动员了人大代表、媒体等多种社会资源，最终迫使焚烧厂另行选址。

　　4.安徽省望江县农民行政诉讼安徽省环保厅批复某粘胶纤维项目违法

　　安徽望江某化纤公司污染严重，周围居民癌症多发。一位农民在律师的帮助下，申请撤销安徽省环保厅对于该项目的批复；而后向环保部申请行政复议；在环保部维持安徽省环保厅不予撤销的决定后，他向安徽省环保厅所在地的合肥市蜀山区人民法院提起诉讼，败诉后上诉到合肥市中级人民法院。尽管安徽省环保厅存在未按期出示证据，未依法告知公民听证权利，未审查环境容量，未审查环评单位资质，未追究化纤公司超期试生产，其工作人员兼任环评单位法定代表人等诸多问题，但二审仍然判农民败诉。尽管如此，环境行政主管部门事后还是对该企业进行了整改。更重要的是，该案开启了安徽省环境司法、执法领域“民告官”之门，对于推进政府依法行政、维护公民、法人和其他社会组织监督环境执法、司法，推动公众参与环境保护具有里程碑意义。或许只有各地公众都行动起来，运用法律武器维护自身合法的环境权益，中国的环境状况才会得到根本性改观。

　　5.湖北省骨架公路网规划环境影响评价案例

　　该案例最大的特点就是没有公众主动参与这项公路网的规划环评。作为环评工程师，笔者列出了汽车尾气、噪声、道路占地和水土流失导致生态服务功能下降、穿越保护区、引起地质灾害甚至非传统环境影响因素对民族文化方面的影响。如果公众认真参与，一定还会发现更多潜在的问题。然而，环评单位采取了研讨会、非正式访谈、问卷调查、网上调查等方式，主动联系相关政府部门、交通设施使用者（包括行业协会）、交通设施服务提供者（包括行业协会）、环保NGO，但除了几个政府部门关心用地情况外，湖北的3个环保组织和普通公众均认为与自身无关，或者认为向环评单位反映问题起不到什么作用。这从一个侧面反映出了规划环评所处的尴尬境地：一方面规划可能对环境造成重大影响，另一方面，和污染工厂开始排放、开始造成健康影响相比，规划似乎距离我们的切身利益还很远，于是事不关己高高挂起。

　　6.杭州第二水源千岛湖配水工程环评

　　千岛湖下游的新安江经富春江汇入钱塘江，途中流经淳安、建德、桐庐、富阳，直至杭州。2003年，浙江省曾经提出过从千岛湖直接（通过管道而非河床）引水至杭州和嘉兴的计划，主要是因为两个城市水质性缺水，而用管道引水不会受到污染。但由于水利部原部长钱正英说，引水要先治污，像千岛湖这么好的水，要留给子孙用，引水计划搁置了。然而，在浙江省提出“五水共治”的治污方案的同时，千岛湖配水工程又被提上了议事日程。这是很奇怪的，因为如果治污确实有成效，引水工程就失去了必要性。配水工程还会引起其他问题：工程取水量没有列入流域保护规划的用水总量控制；配水会导致千岛湖水位下降，生态是否能有保障取决于新安江水电站，而后者的调度权不在浙江省；新安江下游来水减少会导致水质恶化；配水将造成杭州市要么水价上涨，要么财政亏空的两难局面。公众在浙江省发改委立项、环评等环节都主动提出意见，还通过微博“留住千岛湖”展示照片等方式表达反对配水工程的民意。尽管政府部门展现出开明的姿态，多次召开讨论会，但始终没有正面回应上述几个重要问题。2014年12月，工程动工。但公众的意见不是徒劳的，引水工程的总量从原来的每年16.86亿立方米下调到9.78亿立方米，嘉兴取消了引水计划。

　　7.从社会影响评估的角度解析PX系列事件

　　PX项目是我国近期争议很大的又一话题。除了环境影响之外，PX项目带来更多的是社会影响。有人说公众太敏感，谈PX色变。然而，这种局面是如何造成的，却十分值得各地方政府反思。社会影响评价理论打开了观察环境问题的另外一个视角。它强调政府应该及时、真实、全面地公开信息，在这个信息社会，片面公示甚至不公示信息，只会引起公众的反感和恐慌，受损的是政府的公信力，社会也会因此而变得不稳定。而且社会影响是具有累积性的，从厦门PX事件起，项目处置始终是一笔糊涂账，一直影响到以后的一系列PX项目。因此，要允许有限冲突，给公众表达诉求的平台，对公众的问题要作出回应。最重要的是，执政者心目中一定要有公众利益，尽量避免公众利益遭受损失，在不能避免的情况下要把损失降到最低，并且要予以补偿。一位厦门受访者说：“在PX事件中，到处都是感到自己的利益可能受到损害的人，却没有看到感觉自己会从项目受益的人。”恐怕只有执政者不再一切向GDP看，中国的环境问题才能彻底改观吧？

　　8.重庆武陵光伏和安美电镀环评第三方审核项目

　　重庆两江志愿服务发展中心（以下简称“两江环保中心”）是着力关注环评各个方面的环保组织，本书的最后3个案例都来自于该机构。两江环保中心最开始关注的重点是污染现场，在寻求解决污染问题的时候，追根溯源，发现是环评存在着一些普遍性问题。但是，两江环保中心认为，环评制度的设计其实还是比较完备的，还有公众参与的空间，难点在于落实。于是两江环保中心就试图通过民间组织对环评全过程的监督、组织公众参与、积极将民间组织发现的环评问题及时反馈给相关方，以实现环评程序正义、质量提高、公众参与有效，最后能真正削减污染、维护社会和谐。通过把环评第三方审核报告递交给环评单位、当地环保局、市政府公开信箱，并密集沟通交流，两江环保中心解决了武陵光伏项目涉嫌环评造假、未批先产等问题，安美电镀也迁入了专门的电镀工业园。

　　9.环评审查专家库信息公开行政诉讼案

　　环评审查专家库是环评制度中的重要一环，关系着环评文件的最终质量，关乎环评审批决策。专家库的透明度及社会监督将影响专家的公平公正性。尽管许多环评业内人士认为环保组织和公众的环评专业能力有待提高，而公示专家意见实际上将使这一能力得到快速提高，但公示的过程并不容易。两江环保中心向环保部和31个省级环保部门申请公开环评审查专家库名单，包含环评审查专家的姓名、职称、专业、所属单位等内容。一些环保部门不熟悉有关规定，甚至设置人为门槛。两江环保中心依据《环境影响评价审查专家库管理办法》和《环境信息公开办法（试行）》对广东省环保厅不公开环评审查专家库开展了行政诉讼。最终经过法院调解，广东省环保厅公开了环评审查专家库信息。

　　10.环评资质挂靠与假环评公司

　　环评市场的供不应求，企业和个人的逐利本性形成了大量的环评挂靠现象。现实中有大量的假环评单位利用真环评单位的资质在开展环评业务，真环评单位从中抽取管理费用；一些有资质的环评单位为了降低成本往往会选择一些环评工程师挂靠在本单位以便于取得资质，但这些挂靠的人员都是不编写环评文件的。这两种挂靠行为首先就是违法违规的，环评的效果也难以得到保证。两江环保中心组建环评公众参与网，在录入环评信息时，发现了大量环评单位、环评工程师违法挂靠现象。该机构先后发布了9期环评单位违法报告、1期针对百度公司发布违法开展环评业务公司百度推广的公开信、1期环评工程师违法违规报告，涉及假环评公司23家、环评单位25家以上、环评工程师上百人。这些推动得到了相关部门的积极反馈。环保部直接对违规环评单位作出了停业整顿的处理，对环评工程师作出了撤销证书和通报批评的处理，并将处置结果对全国通报。这无疑是对环评行业的净化。

　　谢新源

　　2015年12月

　　……

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