打造服务型政府的探索——铜川市便民服务体系建设与实践_安子明，周敏，王丹红，左江龙著_9787513043243

总主编：王周户，博士生导师、教授，西北政法大学行政法学院院长，中国行政法学研究会副会长，国家行政学院兼职教授。陕西省法学会常务理事，陕西省行政法学研究会会长，国家行政学院、韩国济州大学兼职教授，陕西省人民政府、陕西省教育厅、陕西省劳动与社会保障厅和西安市、宝鸡市、榆林市、咸阳市人民政府等单位法律顾问，咸阳市中级人民法院专家顾问组成员，西安市中级人民法院法学专家咨询委员会咨询员，陕西省第十届人民代表大会内务司法委员会法律咨询员、陕西省行政审批改革领导小组办公室专家咨询员、陕西证监局专家组成员、陕西省消费者协会专家委员会委员、陕西省价格协会副理事长顾问等职务。先后撰写并出版了专著、教材、工具书二十余部，在《法律科学》《行政法学研究》《法商研究》等专业核心期刊上发表了论文数十篇。其文章多次被《高等学校社会科学文摘》和《人大复印资料》等转载。

本书作者：安子明，博士，西北政法大学行政法学院副教授，西北政法大学地方政府法治研究基地执行主任。先后于中国政法大学、华中科技大学学习宪法与行政法学、公共管理学与法律社会学，获得法学硕士学位和公共管理学博士学位；并于2010年赴美国乔治城大学法学院研修和交流“高等行政法学”。主要研究领域公共管理学、法律社会学、宪法与行政法学。近年为陕西省委组织部、陕西省国土资源厅、陕西省应急委员会、陕西省政法委等单位讲授各类培训课程。在《法律科学》《甘肃政法学院学报》等专业核心期刊上发表了论文数篇。

王丹红，法学博士，西北政法大学行政法学院副教授。

周敏，法学博士，现就职于西北政法大学。

从全面推进依法行政到建设法治政府——铜川市便民服务中心建设的时代节点

王周户

“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的命题，初看起来似乎就是“法治行政”的不同语序与语气的表达，所以也容易被很多人将这两句话简单地理解为是一回事儿，认为没有实质区别。当然，如果就依法治国在行政领域的含义而言，毫无疑问，两者在方向和目标上应当是相向和一致的。但稍加琢磨就会发现两者的区别，即前者是实现后者的基础、方式与过程，同时也是后者的组成部分和应有之义；而后者是前者推行、实施的目标。当感觉和认识到这样一种些许区别之后，经进一步仔细把握其中不同之处时，便会发现这里面的不同是深层次的甚至是重大的。

就依法行政形成的基点而言，是解决和理顺行政权与法律之间的关系，即要贯彻和实现行政权需在法律之下并受法律规范约束的法治理念与观念，其基本要义可以归纳为三句话：政府机关的权力来源要有法律规范依据，即法无授权不可为；政府机关的权力行使及其行为要符合法律规范规定，即政府机关的权力及其行为要受法律规范约束和遵守法律规范要求；政府机关对其违法行为要承担法律责任，即政府机关与公民、法人一样都会因为违法而负法律责任，真正实现“法律面前人人平等”。因此，依法行政的核心是规范政府机关权力及其行为的合法性。以此为基础，其要求也就主要表现为在法律制度及其实施上对行政主体及其行为的要求，例如，要求执法主体应当符合法定资格条件，要求行政决定应当事实清楚、证据充分，要求适用法律规范应当正确，要求实施行为的过程应当符合法定程序等。这些要求，无论从行政处罚法、行政许可法、行政强制法等规范行政权的相关法律制度的法律显性规范规定，还是行政复议法、行政诉讼法等救济及监督法律制度在处理行政案件所适用的法律规范依据与评判标准，都能明显反映出来。

我国的依法行政应当说是始于十一届三中全会实行改革开放以后，但就依法行政的内涵，从观念到实践发展有一个逐渐认识变化的过程。20世纪80年代初期的依法行政，其观念及内涵实际上是一种“依法治事”，这种开始主要依照相关法律规范制度管理行政事务，较之于过去的依照政策、命令、文件甚至领导会议讲话精神、行政命令等管理行政事务，应当是一个很大转变和进步，因为法律制度具有的规范性、稳定性、统一性以及在行为模式方面表现出来的预期性、引领性等功能特点，具有明显的优势。但这一时期在“依法治事”观念下，其所谓的依法行政不过是由依照政策、文件、命令等管理行政事务转为依照法律制度管理行政事务，只是在管理行政事务的依据及其方式上有转变，而观念上还是如何管理事务及相关的公民、法人和其他组织，与后来的规范和约束行政权力的观念相差甚远。到80年代末期，随着行政诉讼法的制定，依法行政的观念及法律制度建设进入了以对行政行为进行救济和监督的阶段，相继建立了行政复议法律制度以及行政监察、审计等法律制度，也就是面对以行政为经济、社会活动的主导者和强大的行政权力及其组织体制，依法行政转入了重点是围绕对行政活动的事后救济和监督的领域。然而，这种先重点构建对行政活动进行事后救济和监督法律制度的逆推式依法行政发展模式，也就必然引发对在此之前的行政权力应当如何取得和如何行使问题的思考和回答，也就回到了依法行政的根本就是要解决行政权力的行使要有法律依据和遵守法律规范约束并不得违反法律规范的规定，否则与公民法人一样要对违反法律规范的行为承担法律责任。以行政处罚法为标志，我们就进入了一个以规范行政权力为主要内涵的依法行政阶段，制定了行政许可法、行政强制法以及政府信息公开条例，这种规范既包括了从权力取得到权力行使主体、权力行使对象和范围以及权力内容及其方式等的规定，也包括了权力行使过程即程序方面的规定。归位于对行政权力进行法律规范和约束，不仅是依法行政的应有之本意，而且也是一个艰巨而又长久的过程，因而进入该阶段后的历程直至走到今天仍然还在路上、在进行过程之中，为此十八届四中全会也提出了应当加强对包括上述权力在内以及行政征收、行政收费、行政检查等权力的约束和规范。

然而，随着依法行政的深入发展，对行政权力及其行为从合法律性（法律规范规定）的理解走向了合法性（法律目的、原则、精神）的理解。前者强调的是合乎法律规范本身的规定，从实体到程序都是以法律规范的明确刚性规范规定为依据，后者强调的是立法本意及其要达到的目的和效果，甚至涉及行政权存在及其行使的政治性、社会性、经济性等基础。这里同时涉及另一个具有辩证关系的问题，那就是从法治原则上讲行政权存在及其行使的合法性基础是法律规范，然而决定法律规范如何设定行政权存在和怎样规范行政权行使的基础又是什么呢？还是法律本身吗？如果是那样，法律就是包含所有的万能事物现象了，这个世界发展到今天乃至于以后，就只需要法律及法学就够了，其他学科和行业也都没有存在的必要性了。然而，这样的认识显然是荒谬的，而且恰恰相反，不是法律在规范着行政权的存在及其行使，但这就像商品经济为基础决定着民商法律制度如何制定一样，决定着行政权在法律规范如何存在及其行使的根基性的基础是政治性、社会性、经济性乃至于管理性等其他诸多因素，法律以其权利义务行为模式及后果责任等规范形式和特定功能来反映并调整保障这些因素及其要求。这样就进一步引出一个问题，通过依法行政将政府机关及其行政权力约束和规范在法律范围内进行活动，使其不越权、不滥用权力、不违法反法律规范就够了吗？这就是我们推行依法行政的最终目的和目标吗？这就好比一个人上班从来不迟到不早退，兢兢业业来兢兢业业走，不违反任何明确规范的规定，但就是“出勤不出力”或者“出力但不出成绩、不出效率、不出效果或效益”，这不成了“尸位素餐”吗？所以随着依法行政的深入推进和发展，在通过法律规范约束中政府机关不越权、不滥用权力和不违法的同时，我们就要反思和追问：我们为什么要政府机关并赋予其行政权力？我们想要一个什么样的政府机关和要求其如何行使行政权力？如此看来，要求将政府机关及行政权力置于法律之下而应当以法律为依据和按照法律规定去行使只是法治行政迈出去的第一步，即“法无授权不可为”，接下来也是更重要的就是，政府机关通过行使行政权力去做并做好许多更应该做的事情，即“法定职责必须为”。

纵观我国依法行政及其法律制度的发展历程，伴随改革开放的步伐，也随着经济和社会的发展，逐渐触及了政府职能定位与转变、行政体制改革等相关问题。于是乎，依法行政从核心是对行政权的规范，也就走向了以规范行政权为基础但不仅限于或者满足于规范行政权，而是以构建有限政府、服务政府、诚信政府、效能政府、廉洁政府、透明政府、责任政府等一系列复合型要素为目标的体现着全面实质法治行政要求的法治型政府。这样，法治行政过程中也就与行政体制改革、政府职能转变等有了紧密的相互交织与互动关系，而这其中行政审批改革及其法治化也就成为推动政府职能转变和建设法治政府的主要“抓手”。

我国行政审批改革的过程可以分为两个“节点”。一个可以行政许可法的颁布为节点，即可以划分为行政许可法颁布之前的行政审批改革与行政许可法颁布之后的行政审批改革。行政许可法颁布之前，可以说主要体现为运用行政手段推行改革，同时也为行政许可法的制定扫清一些障碍并奠定顺利、有效实施的基础。而行政许可法颁布后，按理来说应当在全面推行依法行政之下通过遵守行政许可法即可实现对行政审批从设立到实施的规制，但现实却依然摆脱不了过去以行政手段进行行政审批改革的影响。尽管可以说这样的改革与之前相比较有了依法进行改革的基础，但实际的问题在于，行政审批改革本身承载了推动政府职能转变的任务，而在此之下可以看到，仅依靠一个单一的行政许可法这样“一匹小马”要拉动政府职能转变这样“一辆大车”是很困难的事情，依然需要借助行政力量来进行行政审批改革即“政府自我革命”，以真正推动政府职能转变，因而行政许可法的实施与行政审批改革也就相伴而行了。另一个是以十八大和新一届政府产生为节点，之前主要围绕着行政审批权的取消为标志的行政审批改革，而之后则是围绕着“简政放权”精神下构建服务型政府的政府职能转变为主要目标的行政审批改革，既有取消行政审批权的事项，也有下放行政审批权的内容，还有向社会组织转移权限的问题；既有行政审批性质权限的事项，还有其他诸如房屋产权登记、社保基金等涉及政府服务职责权限的事项，彻底走向了责任型、服务型等体现着复合型、深层性实质法治行政目标的政府建设。

正是在上述历史背景及其背后的国家政策与理论深度发展的过程中，铜川市便民服务中心从2012年建设之初，在整体设计上不但极力突显行政权的服务功能，而且从一开始就尝试运用现代信息技术整合政府各个部门的权力，再通过流程再造把行政权力及其服务功能全面纳入法治的轨道，不能不说是一种时代性很强的有益探索。经过三年多的调整与发展，铜川市便民服务中心在权力运作方面已实现了法律规范下的服务—管理—监督的一体化，相应地，在对外服务上形成了向公众提供无缝隙服务的整体架构，为法治政府与服务型政府两者的结合提供了分析范本。

尤为难得的是，铜川市便民服务中心的探索，解决了“法治政府”与“服务型政府”之间的“链接”问题。即它以一种整体性思维方式，运用现代信息技术把各部门的权力放置于一个平台上，通过实时监控与记录以及相对人点评等形成的考评体系使每个权力主体的责任达到了透明的程度；一反过去从政府角度考虑问题的方式，而是从公众需要的角度，采用“全域化”布点思维，在全区域把服务前台直接延伸至公众的生活区域；在管理上，以全网络链接与全电子化运行的方式，实现各县（市、区）行政服务中心的纵向联系，使市、县两级行政服务中心实现联动，从而形成以现代信息技术为基础的、覆盖全市的服务体系。这一结构模式，使铜川便民服务中心具备了复合型的特点，把公众需求、地域特点、信息技术、政府权力等各种要素有效地组合并搭建成立体的结构，使法治政府建设脱离了合法律性（法律规范规定）的简单依法办事层次，而是以服务为内容走向了合法性（法律目的、原则、精神）阶段。这一过程，明显有把整体型政府、服务型政府、法治政府、智慧型政府、责任型政府等一系列复合型要素统一起来的倾向，是一种体现着全面实质法治行政要求的法治型政府建设的有益探索。

你还可能感兴趣

打造服务型政府的探索——铜川市便民服务体系建设与实践

我要评论