长江经济带环境绩效评估报告_周冯琦，程进，陈宁等著_9787552015966

　　本书重点对长江经济带环境绩效管理架构进行梳理与评价，剖析了长江经济带环境绩效管理典型案例，借鉴国外流域治理及环境绩效管理经验，提出了优化长江经济带环境绩效及管理的建议。个尺度分析了长江经济带主要城市环境绩效的现状水平、格局演化。

　　在中国特色社会主义伟大实践中加快构建中国特色哲学社会科学，既是开创中华民族伟大复兴的思想基础，也是应对当前深刻复杂国际形势的重要支撑。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央把加快构建中国特色哲学社会科学作为提高治国理政能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略任务，高度重视、精心部署、全力推动。这也为上海社会科学院新时期的发展提供了目标方向。
　　理论的生命力在于创新。古往今来，世界大国崛起路径各异，但在其崛起的过程中，无不伴随着重大的理论创新和哲学社会科学的发展。面对新挑战、新要求，中国哲学社会科学特别需要加强理论前沿、重大战略、综合领域、基层实践的诠释和指导能力。作为国家哲学社会科学的重要研究机构，2014年上海社会科学院率先在地方社会科学院实施哲学社会科学创新工程；2015年又成为国家首批高端智库试点单位。上海社会科学院从体制机制入手，以理论创新为突破口，围绕“国家战略和上海先行先试”定位，以智库建设和学科发展“双轮驱动”为创新路径，积极探索，大胆实践，对哲学社会科学的若干重大理论和现实问题开展前瞻性、针对性、储备性政策研究，完成了一批中央决策需要的、具有战略和全局意义、现实针对性强的高质量成果。
　　在上海社会科学院创新工程实施三年之际，通过本套丛书集中展示了我院在推进哲学社会科学理论创新中的成果，并将分批陆续出版。在编撰过程中，我们既强调对重大理论问题的深入探讨，也鼓励针对高端智库决策成果中的热点现实问题进行理论探讨。希望本丛书能体现高端智库的研究水平、社科院的研究特色，对国家战略性、前瞻性、基础性问题进行深入思考，也为繁荣新时期中国哲学社会科学理论创新添砖加瓦。
　　丛书主编
　　2016年11月15日

　　长江经济带环境绩效管理现状
　　当前，国际经济形势复杂多变，中国经济也在发生深刻变化，正式进入“新常态”经济发展阶段。在这一特定政治经济背景下，我国政府为促进世界经济复苏以及中国经济发展提出“一带一路”、京津冀协同发展以及长江经济带三大重要发展战略。其中，长江经济带在三大战略中是唯一将我国东、中、西三大区域联系起来的经济发展战略。从长江经济带的现状以及目前发展的总体态势来看，长江经济带不仅是我国经济发展的中坚力量，还是我国经济发展的潜在增长点。近年来，国务院在宏观层面加强了对长江经济带总体发展的指导
　　2014年9月国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》。。同时，国家越来越重视经济发展过程中生态环境的保护，对长江经济带的发展更是强调首先要确保长江流域的生态环境保护，因此这就对长江经济带的环境绩效管理提出了更高的要求。长江经济带环境绩效管理的最终目标是要将长江经济带建成绿色生态廊道，而体制机制则是实现绿色生态廊道目标的手段。建设绿色生态走廊的主要内容包括合理保护与利用长江水资源、加强保护和修复沿江生态环境、促进长江岸线有序开发等。绿色生态走廊的建设不仅直接增加了地方政府对环境治理的投入，还势必会在一定程度上提高经济运行的成本、限制地方经济的发展，对不同地方政府及其不同部门、不同经济主体承担的责任与义务造成影响，因此绿色生态走廊的建设需要综合权衡各方的利益诉求，其发展完善是一个相对复杂的动态调整过程。体制机制的建设是指在绿色生态走廊建设的背景下政府对市场配置资源的过程所作出的修正，通过该种方式，使得市场的目标不再是无约束的经济利益最大化，而将在一定的环境条件约束下对原本的经济行为进行修正。
　　长江经济带环境绩效管理的难点以及重点均在于体制机制的改革与创新。目前，长江经济带的环境绩效管理现状概括如下：
　　第一，随着相关法律法规
　　如《水法》《环境保护法》《水污染防治法》《自然保护区条例》《水土保持法》以及《退耕还林条例》等。的出台，长江经济带环境绩效管理的法律基础不断完善。
　　第二，水资源管理工作稳步推进。随着长江流域水资源开发利用工程逐步完工，改变了原本的水资源供需格局。其中，长江上游如三峡工程类水利工程建设的完成，对调节长江干支流水量起到良好的效果；长江中下游地区如南水北调工程一方面解决了缺水地区的用水问题，另一方面也对长江沿岸地区的用水问题提出了挑战。但是从全流域的视角来看，长江流域的防洪抗旱、水资源分配等管理模式正在稳步推进，不同区域、不同行业之间的水资源调度机制也在逐步探索之中。
　　第三，取水许可、排污许可等行政许可制度越来越规范。
　　第四，生态屏障建设以及生态功能区建设稳步推进。
　　第五，对长江经济带环境绩效的管理正在从单一的以政府为主导的行政式手段向以市场机制为基础的环境政策手段转变，如全国正在推进水权交易、排污权交易以及生态补偿机制等的试点工作。
　　尽管长江经济带地方政府均在针对改善环境状况作出努力，也在实践中逐步完善对环境绩效管理的体制机制，但是长江经济带环境绩效管理仍然存在许多问题，局部地区的协同合作并没有在长江经济带范围内得到推广，区域与区域之间的协同发展还有较大提升空间。因此，有必要对长江经济带建设中环境绩效管理的现状进行系统梳理，并针对当前经济发展过程中产生的具体环境问题进行分析，从而推进长江经济带环境绩效管理水平。
　　第一节长江经济带环境绩效管理架构
　　1949年之前，长江的作用主要是航运以及农业灌溉，因而确保长江的航行畅通以及防止长江洪涝灾害是治理长江的主要目标。早在民国时期，长江流域首先成立了扬子江水道讨论会，到1935年，在改组多个长江流域管理机构的基础上形成了扬子江水利委员会，该机构的成立代表着近代中国人民对长江水力资源的开发与管理进行的初步尝试。1949年中华人民共和国成立之后，为了保证长江流域人民生活的稳定，防止长江洪涝灾害的发生成为摆在中国人民面前的紧要任务。因而国家于1950年成立长江水利委员会，该机构的职能在于合理建设长江的水利工程，预防洪涝灾害。然而1954年，长江中下游地区遭遇了洪涝灾害，使得国家对长江流域的规划和三峡工程的研究产生了紧迫感。随后，国家于1956年成立了长江流域规划办公室，开始着眼未来长江流域开发的综合规划研究，完成了长江流域大型水库的规划设计，并初步完成了三峡水利枢纽的设计工作。1976年，成立长江流域水资源保护局，目的在于加强长江流域的水资源保护以及管理工作。1988年，长江流域规划办公室更名为长江水利委员会，该委员会的作用在于能够对长江流域的开发与保护进行宏观把握，突破了行政区划的界限，体现了国家对于长江流域综合管理的重视。多年来，长江水利委员会针对长江流域水土流失预防与治理，水利工程建设，水资源利用与保护，河流、湖泊以及岸线的保护与开发，特别是在防止洪涝灾害方面作出了突出的贡献。
　　除了水利部之外，对长江流域保护与开发进行管理的国家部委还包括交通运输部、环保部、农业部、住建部、国家林业局、国家发改委等。交通运输部于1957年成立长江航道局，目的在于为长江干线货运提供保障性服务，提升长江干线航行能力；于1984年组建了长江航务管理局，负责对长江干线的航运进行综合管理；于1999年成立长江海事局（其前身为长江港航监督局），负责对长江的水上安全（包括航行安全、环境安全以及通信安全等）进行监管。2002年，中编办明确长江航运管理局为交通运输部派出机构，负责长江干线航运管理工作（长江航道局以及长江海事局成为长江航运管理局的派出机构）。农业部于2014年成立派出机构长江流域渔政监督管理办公室，对长江流域的管理工作主要体现在对渔政的管理以及水生生物资源的养护等方面。环保部并未成立专门针对长江流域的环境保护派出机构，但是成立的区域环境保护督查中心如华东、华南以及西南环境保护督查中心覆盖了长江经济带所包含的地区。区域环境保护督查中心主要承担监督地方政府对国家推行的环境管理工作的落实情况，防止地方政府对环境管理工作的不作为。区域环境保护督查中心对长江流域的环境监测与污染防治起到了积极作用。此外，还有一些国家部委对长江流域的保护与开发具有行政管理权，但是并未专门设立派出机构，包括国家发改委、住建部以及国家林业局等。更为具体的，就长江流域开发与保护相关管理职能而言，国家发改委主要负责制定流域国民经济和社会发展战略、规划以及政策，在宏观层面上把握长江经济带发展的方向；住房和城乡建设部主要负责对城市建设以及城市环境治理等方面的工作；国家林业局主要负责森林及其相关的生态环境建设工作。
　　除了一些国家部委对长江经济带直接与间接的管理之外，长江流域逐渐形成了一些省部级联席会议的管理形式，从而为解决跨地区、跨流域的环境经济问题提供了途径。例如，1985年12月底由长江沿岸城市联手成立了长江沿岸中心城市经济协调会，长江协调会的成立不仅为长江沿岸中心城市的经济发展创造条件，也同样注重长江沿岸中心城市的环境保护工作。更为具体的，长江协调会在1989年就已经开始关注环境保护问题；2014年，组织签署了《长江流域环境联防联治合作协议》，该协议的签订对建立长江经济带不同地区的生态补偿机制，加强长江流域不同地区的环境协同治理具有重要意义。1988年，长江上游水土保持委员会成立，从而有针对性地开展长江上游水土保持的工作。近年来，长江经济带的发展受到越来越多的重视，国务院于2015年成立国家推动长江经济带发展领导小组就长江经济带的发展战略以及发展规划进行了深入研究并给出了具体意见，而各省市也纷纷成立相关地方领导小组，从而使得长江经济带的发展不仅停留在战略层面，还能够落到实处。此外，还有一些联席会议并未成立，但是越来越多的人正在为此付诸努力。如长江流域环保联席会议制度，该制度的成立将会完善长江上中下游信息交流，通报、会商、联动处置重大环境突发事件；长江经济带省际联席会议制度以及与之类似的长江经济带市长联席会议制度的成立，旨在平衡长江经济带不同地区的经济发展，加强长江经济带不同地区的经济合作，推进长江经济带一体化进程。
　　第二节长江经济带环境绩效管理的体制机制
　　在长江经济带环境绩效管理方面，政府的主导作用较为明显，更加强调自上而下的力量，对于市场机制、公众参与等方面的建设仍然处于初级阶段，存在较大的提升空间。近年来，国家对于长江经济带环境绩效管理的体制机制建设进行了大量的实践，积攒了宝贵的经验。
　　一、长江经济带环境绩效管理的相关法制建设
　　（一）国家层面
　　1978年我国颁布《环境保护法》，在全国范围内为保护和改善环境，提高居民生活环境质量，建设环境友好型社会，起到了积极作用；1984年颁布《水污染防治法》，旨在防治水污染，保护水环境；1988年颁布《水法》，旨在对水资源进行有效开发与保护；1991年颁布《水土保持法》，旨在预防水土流失，保护水土环境，提升流域生态环境质量；1998年颁布《防洪法》，旨在加强水资源调控能力，防治洪水；1994年颁布《自然保护区条例》，旨在保护自然环境与自然资源，减少人类活动对自然环境的影响；2001年颁布《防沙治沙法》，旨在预防和治理土地沙化，保护生态安全；2002年颁布《退耕还林条例》，旨在保护农村生态环境，防止过度开发。此外，2012年与2013年，国务院先后发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《关于最严格水资源管理制度考核办法》，对于优化水资源配置、改善水资源环境具有积极意义。这些法律法规是就全国范围而言的，但是对于长江经济带流域的管理同样适用，从而使得长江经济带环境绩效管理做到有法可依。
　　（二）长江流域层面
　　1998年，国务院颁布《防止船舶垃圾和沿岸固体废物污染长江水域管理规定》，旨在保护长江水域环境；2002年，国务院颁布《长江河道采砂管理条例》；2003年，水利部发布《长江河道采砂管理条例实施办法》；2008年，水利部发布《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》，对三峡水库的水资源及其他资源的管理工作提出了适当的措施；2016年，国家发展改革委与环境保护部联合发布了《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见》，专门针对水环境污染的联合防控治理提出了可行的建议。此外，一些地方政府根据自身特点，出台了有针对性的地方法规，如《四川省长江防护林体系管理条例》（1995）、《安徽省《长江河道采砂管理条例》实施办法》（2003）、《江苏省长江水污染防治条例》（2010）。通过出台这些专门针对长江流域环境管理的法律法规，明确了政府职能，提高了环境绩效管理水平。
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