清代文官处分研究_董瑞_9787550289512

治国先治吏。有清一代，沿袭汉制，参用满俗，创设了独特的文官处分制度。全书夹叙夹议，辨法析理，以案说法，展现了260多年清代官员奖惩的生动画卷。本书以清代文官处分为中心，分析处分种类，分罚俸、降级和革职三种；明确管辖机关，吏部是文官处分的管辖机关，都察院行使对吏部官员的处分，重要的案件还可以由部院大臣会议；提出法律依据，《吏部处分则例》是文官处分的主要法律渊源，会典、事例、条例、律文也可以作为渊源，而且在无法律明文情况下，还可以比议、酌议；强调适用原则，议定处分时区分公罪私罪，强调轻重允协，遵守失入失出原则，等等。同时，书中还对受处分文官的救济制度进行了解析，提出自讼、抵销、解除、呈控等四种救济方式。本书认为，文官处分这项制度，在清代起到了规范官员行为，但也有其不可避免的弊端。但就总体而言，这是个出色的设计。它在清代付诸施行，贯彻始终，至清末改革未有根本变化，充分证明了其独立存在的价值。更值一提的是，它并没有因清朝的覆亡而销声匿迹，而是在后来的历史中得以延续和发展。

第三章　清代文官处分的方式清代文官处分运作，并不是某个官员或机构任意行之，而是由特定的机关，遵循特定的方式，有条不紊地展开。本章内容重点讨论处分的开始方式、管辖机关和处分的确定(议处)。第一节　开　始道光十五年十月谕云：“朕综理庶政，一秉大公，从不设以成见，遇有应行处分事件，或特旨施行，或交部核议，总期情理悉协，众论允符。若事经数月，于奏定准行事件，纷纷渎请，妄议改更，无此政体，且赏罚为朝廷大权，岂容臣下妄行干预。”[ 《宣宗成皇帝实录(五)》卷二七三，道光十五年十月下，第215—216页。道光十五年十月，“孝慎皇后梓宫典礼，嵩曜等系工部派充总办事宜司员，载铨于事毕后，在梁格庄行营，查询沿途差务，率指嵩曜为家里人，嵩曜当以哈明白登覆，差旋后复向敬敏等呈请代奏。当降旨令载铨明白回奏，并派大学士、军机大臣，传集嵩曜等讯明具奏，随据将传讯各供词呈览，与载铨所奏情节相符。朕因载铨措词过当，并嵩曜负气具呈，恐开属员讦告之渐，复降旨将载铨交宗人府，嵩曜交部议处。旋经宗人府将载铨照例议罚职任俸一年，吏部将嵩曜照例议罚俸九个月。朕酌核情节，均属允协，业经降旨准行。此案载铨以堂官查询司员差务，系为慎重公事起见，本无不合，使非载铨措词过当，嵩曜敢于负气具呈，朕必将载铨处分宽免，重治嵩曜讦告长官之罪。公是公非，权衡至当，本无畸轻畸重于其间，兹事隔两月之久，御史汤鹏率行奏称载铨处分过轻，请再交宗人府量加议处，并请将嵩曜处分宽免等语。……汤鹏此奏，率意渎陈，实属不知事体轻重，不胜御史之任，着仍回原衙门行走”。] 织田万在《清国行政法》中言道：“惩戒之开始，有三种类，有特旨、参奏、陈请是也。特旨者，君主特命惩戒方式之开始也。参奏者，都察院及各地方长官奏请惩戒方式之开始。盖官吏者，属君主机关，君主既有其任免权，终极之惩戒权存于君主，亦固当然耳。何怪惩戒方式之开始出于特旨哉？都察院亦有监督行政之权，得弹劾官吏，既如前述。故又有参奏惩戒之权。又为地方之官之总督巡抚，对其部下官吏，乃为本属长官也。对其他官吏，则有御史之资格，其权限同于都察院。又陈请者，谓官吏有应受惩戒之行为者，自请其惩戒，即陈请检举也。检举者，固为减轻惩戒处分所设之一方法。官吏偶因过误反违职务者，及改其过之时，乃准由此方法，轻减惩戒处分。若不改过及行私者，不准。”[ 织田万：《清国行政法》，中国政法大学出版社2003年版，第423—424页。] 艾永明在《清朝文官制度》中说：“法律要求督、抚等上司准确地参劾属员。清朝的处分一般多由参劾引起，参劾的准确与否对处分具有重要的作用。”[ 艾永明：《清朝文官制度》，商务印书馆2003年版，第206页。] 由是观之，处分之开始，自有定制，非随意而行。唯道光帝上谕所言是事实反映，织田万所分类者，于本文意旨最近，艾永明所撰文，实为不全面。今据会典及实录等资料考察，为便于详细说明，本文综论各家之言，将处分开始方式分为特旨、参奏、陈请三种，兹分述如下。一、特旨特旨者，皇帝特命处分方式之开始。欲明确“特旨”之意，需先明“旨”之意。盖“谕”与“旨”之关系甚近，“谕与旨，固皆为皇帝意旨，唯其间不无区别。《嘉庆续修会典》称：皇帝以自己意思特赐官厅者曰谕，其或因所奏请而即以宣示中外者亦为谕。若不如此，唯宣示向所奏请之官厅，称曰旨。其方式，则谕必写‘内阁奉上谕’五字，旨必写‘奉旨’二字。各载所奉之年月日，拟写述上，敕裁后发布之”[ 织田万：《清国行政法》，中国政法大学出版社2003年版，第153页。]。至是，由特旨开始之处分，即皇帝就处分事件而特别(特地、特意)降旨[ 关于此处“特旨”之“特”字作形容词还是副词用，自有区别。特者，古意大概有七种，或公的，或三岁、四岁之兽，或一头(牲口)，或单独，或配偶，或杰出的、优秀的，或作为副词(有三种意思，曰特别、特地、特意，曰仅、只、不过，曰徒然、白白地)。(陈复华主编《古代汉语词典》，商务印书馆1998年版，第1531页。)又清代文献中多“特旨”连用，不宜明意，唯见嘉庆二十五年上谕云：“直省京控案件特降旨交该督抚审讯，其派交之督抚即与钦差无异，自当遵旨亲提审断。”(《钦定台规》卷十四《辩诉》，转引自张友渔、高潮主编《中华律令集成·清卷》，吉林人民出版社1991年版，第525页。)据此，本书将“特旨”初步理解为皇帝就处分事件而特别(特地、特意)降旨，要求相关部院进行处理。]，要求相关部院进行处理。特旨作出后，或直接施行(直接施行者，皇帝径决也，不必经部议，详细内容在本章第三节中的《决定》中论述，兹从略)，或交部核议(交部核议后，所遵循程序，与参劾、陈请引起的处分处理相同，为免重复，兹从略)，自有规程。对于特旨处分案件，相关部院自不敢怠玩，但当初吏兵二部核议处分案件，每以咨查级纪为托词，迁延时日。嘉庆十一年十一月定议，“吏兵等衙门，遇有特旨交议之件，该堂官等只须将该员应得降级罚俸处分，查核例案，定议具奏，并于折内声明系奉特旨交议之件，无庸查取加级纪录议抵。俟奏上时，朕核其情节轻重，量予区分。其加恩准抵者，于奉旨后，再将该员有无加级纪录详核汇题。该堂官等不得仍以咨查为词，藉端迟滞，傥复任意延搁，必将该堂官惩处不贷”[ 《仁宗睿皇帝实录(三)》，卷一七○，嘉庆十一年十一月上，第215页。又“加级纪录议抵”后文有述，兹不论。]。即使如此，仍不免办理迟逾，具奏之事，怠玩之处也不在少。嘉庆十三年十月又议，“嗣后遇有特旨交议之件，该部只须将该员应得降级罚俸处分，查核例案，除例不应抵外，若系公罪，仍将应否准抵之处，声明请旨，候朕核其案情，量予区分。其加恩准抵者，于奉旨后，再将该员有无级纪，行查各该衙门。亦着速行咨覆，毋得任意延缓”[ 《仁宗睿皇帝实录(三)》，卷二○二，嘉庆十三年十月，第692页。]。嗣后，对于特旨交议，明确了具体的议奏时间。嘉庆二十二年三月上谕规定，特旨交议事件，应于五日之内议上；十一月重申，并准吏部请，对于自请及参劾议处事件著于二十日内议奏。[ [清]文孚等：《钦定六部处分则例》，光绪十三年重修，光绪十八年上海图书集成印书局印，第27—28页。]至是，议奏处分有了时间上的具体限制，立法更具操作性。又特旨尚有特旨严议问题，关于严议，后文详叙，此不赘述。为明情由，兹举例说明之：乾隆三十三年十月丁卯，“谕：前因山西学政吕光亨，失察逆犯张廷瑞一事交吏部检查办过议处成案。该司员等但查出冯钤曾奉特旨从宽革职留任一案，而于吴华孙、李宗文等实降之案，并未查送。朕知其中必有瞻徇情事，令军机大臣再行诘讯，则系姚左垣于所管广东甲内，自行检出此案。马道周又自以值日行文，径行封送，而于各案等差，俱置之不问，因交都察院按例议处。该衙门辄以姚左垣等，与吕光亨并无同乡年谊，仅将姚左垣照推诿例，议以降一级抵销，马道周照不行详查例，罚俸一年。夫有同年乡谊者，必应徇庇，而无同年乡谊者，自不徇庇，有是理乎。姚左垣等，虽与吕光亨并无同乡年谊，而所检之案，有意避重就轻，其为徇庇，更无疑义，若非朕屡经指出，该部或竟从轻议结。姚左垣等，有不向吕光亨市恩结纳者乎。是伊等查案时，彼此特相喻于不言之表，以为巧于高下其手耳，倘不照例议处，将复何以示儆。自来官官相护之习，为害于官方政体者甚大，不可不力防其渐。朕于臣工功罪轻重，一切惟其自取，从不豫设成见。此案已将拟议失当之都察院堂官，交部严加议处，姚左垣等，均照改议降调，仍将前后缘由，通谕中外知之”[ 《高宗纯皇帝实录(十)》卷八二○，乾隆三十三年十月上，第1134—1135页。]。道光元年七月，“谢天樛，前于嘉庆二十三年钦奉特旨革职，留于东省缉拿六逆。自留缉以来，于祝现等六逆，并未缉获一名，其所获者，亦不过寻常命盗案犯，何得妄行呈诉。惟该抚钱臻，前此接据该革员具禀，因何日久不行批示。着琦善将该革员具禀情节，及钱臻不即批示缘由，查明据实具奏，将此谕令知之”[ 《宣宗成皇帝实录(一)》卷二一，道光元年七月，第379页。]。道光元年七月，“特旨革职，留于东省缉拿祝现等六逆，迄今未获一名，其所获寻常命盗案犯，皆系会同地方官协拿，无功足录。乃不知愧奋，始而在巡抚衙门具禀，希图奏请开复，继则遣人赴都察院呈诉，妄思邀恩录用，实属谬妄。本应按律治罪，姑念伊前在指挥任内，曾有缉获逆犯微劳，业经革职，即留缉亦属无用，着即押令回籍，若再不知安分，定当严惩不贷”[ 《宣宗成皇帝实录(一)》卷二一，道光元年七月，第391页。]。道光十九年七月，“景陵茶膳饽饽房，先后失火，事阅八年之久，如将纵火要犯访获究办，一经审实，应即拟斩。景纶等即访有形迹可疑之人，宜如何细心研究，务得确据，乃辄挟其成见，有意邀功。率令承审司员任意熬审，刑逼诱供，该司员等复敢迎合上司，有心锻炼，若非刑部据实平反，岂不酿成冤狱。景纶、有麟，均着照宗人府所议，革去公爵。容照联名具奏，厥罪惟钧，着一并斥革，所遗之爵，着该衙门照例办理。工部郎中候补理事官宗室敉功，兵部郎中国隆阿，礼部员外郎华封，内务府郎中博启通额，承审要案，迎合见好，几致陷人重辟，非寻常承审不实可比，部议降调，实属轻纵。敉功、国隆阿、华封、博启通额，均着即行革职。遵化州知州袁正林，随同覆讯，亦有应得之咎，惟先因案无凭据，碍难悬揣究追，备文申详，与敉功等尚属有间，着加恩改为革职留任。吏兵二部堂官，于特旨严议之案，并不将全案情节及误入罪名，详细核议，率以尚未成招一语，巧为开脱，实属胡涂不晓事体，着交各衙门照例议处”[ 《宣宗成皇帝实录(五)》卷三二四，道光十九年七月，第1081页。]。

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